II SA/Rz 1104/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję w pkt I; II. w pozostałym zakresie oddala skargę. Przedmiotem skargi W. K. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], wydana w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...] nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. O. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego z wewnętrznymi instalacjami oraz przyłączem wody, gazu, energii elektrycznej i kanalizacji sanitarnej na działkach nr 1782, 1783, 1786, 1784/2, 1781/2, 1784/3 i 1784/1 położonych w T. Po rozpatrzeniu odwołania W. K. - Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r. Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpatrzeniu skargi W. K. wyrokiem z 2 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1241/10, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] października 2010 r. W uzasadnieniu Sąd zwrócił uwagę, że wyjaśnienie przez organ, czy służebny pas drogowy spełnia wymogi § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (DZ. U. z 2002r. nr 75, poz. 690 z późn.zm.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jest niezbędne w związku z zarzutami skarżącej, które w istocie zmierzają do wykazania, że zagwarantowane prawnie w drodze umowy o ustanowienie służebności gruntowej połączenie nieruchomości inwestora z drogą publiczną faktycznie nie istnieje w takiej szerokości, jaka wynika z umowy w związku z trwałą zabudową nieruchomości obciążonej. Organ nie może uchylić się od oceny czy połączenie nieruchomości inwestora z drogą publiczną spełnia wymogi § 14 ww. rozporządzenia. Reasumując Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 35 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz art. 7 K.p.a., które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ winien zobowiązać inwestora do doprecyzowania oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz dokonać oceny zgodności zagospodarowania terenu objętego inwestycją z przepisami techniczno- budowlanymi. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1157/11, oddalił skargę kasacyjną Wojewody [...]. W uzasadnieniu NSA zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu. Z akt sprawy wynika, że inwestor przedłożył decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...]. Decyzja ta obejmuje działki o nr ew. 1782, 1783, 1786, 1784/1, 1784/2 i 1784/3. Tymczasem pozwolenie na budowę obejmuje działki o nr ew. 1782, 1783, 1786, 1784/1, 1784/2 i 1784/3 oraz działkę o nr ew. 1781/2. Działka o nr ew. 1781/2 wymieniona jest w części tytułowej projektu budowlanym, jako działka, na której ma być zrealizowana sieć uzbrojenia terenu. Numer tej działki wskazany jest również na mapie dla celów projektowych, chociaż na mapie nie zaznaczono przebiegu przez tę działkę sieci uzbrojenia terenu. Zauważyć też należy, że w części szczegółowej projektu budowlanego działka ta nie jest wymieniana. NSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji powinien wyjaśnić, czy planowana inwestycja ma być realizowana na działce o nr ew. 1781/2, a jeżeli tak, to czy dla działki tej wydana została decyzja o warunkach zabudowy. Jeśli decyzja taka została wydana, to powinna zostać załączona do akt sprawy, zaś organ administracji powinien dokonać oceny zgodności projektu budowlanego z tą decyzją. Ma to bowiem zasadnicze istotne dla oceny zgodności z prawem decyzji organu I instancji o pozwoleniu na budowę. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania W. K. - Wojewoda decyzją z [...] maja 2013 r. Nr [...], uchylił w całości decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2010 r. Starosta decyzją z [...] września 2013 r. Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. O. pozwolenia na budowę ww. inwestycji. W wyniku rozpatrzenia odwołania W. K. - Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2013 r. Nr [...], uchylił decyzję Starosty z [...] września 2013 r. W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że przyczyną rozstrzygnięcia kasacyjnego był fakt nie rozstrzygnięcia przez organ I instancji w decyzji o całości wniosku inwestora, tj. o budowie przyłącza energii elektrycznej do projektowanego budynku pomimo, że inwestorka w tym zakresie po wszczęciu postępowania wycofała wniosek. Nadto ustalony przez organ krąg stron postępowania nie korespondował z ustalonym w decyzji obszarem oddziaływania obiektu. Decyzją z [...] lutego 2014 r. Nr [...], znak [...], Starosta w pkt I zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. O. pozwolenia na budowę ww. inwestycji, w pkt II umorzył postępowanie w spawie udzielenia pozwolenia na budowę przyłącza energii elektrycznej do projektowanego budynku mieszkalnego na działkach nr ewid. 1782, 1783, 1786, 1781/2 i 1784/2 w miejscowości T. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z 12 lipca 2013 r. wezwał inwestora o przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy obejmującej działkę nr ewid. 1781/2. W odpowiedzi A. O. wycofała wniosek dotyczący przyłącza energii elektrycznej. W związku z powyższym postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę przyłącza energii eklektycznej stało się bezprzedmiotowe i należało go umorzyć. Starosta stwierdził, że inwestor spełnił niezbędne warunki do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a do wniosku dołączył wszystkie wymagane dokumenty, w tym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Od tej decyzji odwołanie złożyła W. K. domagając się jej uchylenia oraz "całościowe oddalenie sprawy wydania pozwolenia na zabudowę". Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2014 r. Nr [...], w pkt I uchylił decyzję Starosty z [...] lutego 2014 r. i umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przyłącza energii elektrycznej do projektowanego budynku mieszkalnego na działkach nr ewid. 1782, 1783, 1786, 1781/2, 1784/2, w miejscowości T., w pkt II w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że decyzja Starosta w pkt I. jest prawidłowa, zaś w pkt II. organ I instancji umorzył postępowanie w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną, tym samym w tym zakresie Wojewoda obowiązany był zreformować zaskarżoną decyzję. Zwrócił uwagę, że postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wszczynającym i toczącym się wyłącznie na wniosek strony (inwestora). A. O. w piśmie z 19 lipca 2013 r. poinformowała, że wycofuje wniosek o wydanie pozwolenia na budowę przyłącza energii elektrycznej. Brak żądania legitymowanego podmiotu przesądza o bezprzedmiotowości postępowania. Równoznaczne z brakiem takiego żądania jest cofnięcie wniosku, który w ramach o wydanie pozwolenia na budowę – bez względu na przyczyny cofnięcia – nie uprawnia organu do dalszego prowadzenia postępowania z urzędu i obliguje go do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wojewoda stwierdził przywołanie przez organ I instancji nieprawidłowej podstawy prawnej tj. art. 105 § 2 k.p.a., co skorygowano w ramach reformacji decyzji. Dokonując analizy całości akt sprawy Wojewoda stwierdził, że inwestor do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dołączył wszystkie wymagane dokumenty, w tym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Nadto projekt budowlany ww. inwestycji nie narusza ustaleń decyzji Wójta Gminy [...] z [...] maja 2009 r., ustalające warunki zabudowy dla inwestycji. Nadto usytuowanie spornego budynku jest zgodne z § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, gdyż projektowany budynek usytuowany zostanie w odległości 4,93 m od granicy z działką skarżącej nr 1788 oraz w odległości 7 m od granicy z działką nr 1781/2. W. K. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2014 r. podnosząc, że Wojewoda nie uwzględnił dostępu do placu budowy od drogi publicznej, nie odniósł się do wadliwego ustanowienia służebności przez notariusza, a działka obciążona służebnością ma szerokość 2,5 m, a nie 5 m. Skarżąca przedstawiła swoje niezadowolenie względem pracowników organów. Wniosła o "całościowe oddalenie sprawy i wydanie pozwolenia na budowę". Podniosła, że rezygnacja z energii elektrycznej to także oszustwo, gdyż światło do budowy jest zawsze potrzebne. W końcowej części skarżąca zwróciła się do Sądu aby "ukrócił samowolę inwestorów i oddalił sprawę budowy lub zawiesił to postępowanie do czasu kolejnego sądowego rozstrzygnięcia". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zaskarżona decyzja składa się z dwóch punktów, w pierwszym punkcie Wojewoda [...] uchylił pkt II decyzji Starosty [...] z dnia [...].02.2014 r. o umorzeniu postępowania w części na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. i umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przyłącza energii elektrycznej do projektowanego budynku mieszkalnego na działkach nr ewid. 1782, 1783, 1786, 1781/2, 1784/2, w miejscowości T. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Treść art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. jasno wskazuje, że przedmiotem umorzenia może być wyłącznie postępowanie pierwszej instancji. Braki decyzji w tej mierze zarówno jeśli chodzi o jej sentencję jak i uzasadnienie powodują, że zachodzi niedopuszczalna wątpliwość co do tego czy umorzono postępowanie pierwszej czy drugiej instancji. Wadliwość ta przełożyła się na treść skarżonej decyzji w pkt I, dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł jak w pkt I wyroku. W pozostałej części skarga W. K. jest niezasadna i podlega oddaleniu. Sąd na wstępie stwierdza, że przepis art. 33 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm. dalej p.b.) zawiera zasadę, iż pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Od zasady tej są jednak wyjątki, o czym świadczy dalsza część tego przepisu. Za wyjątki należy też uznać sposób realizacji przyłączy, regulowany przepisem art. 29a p.b. Przyłącza nie muszą być objęte decyzją o pozwoleniu na budowę zasadniczego obiektu. Dopuszczalne jest więc zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę bez przyłącza energetycznego. Podstawowym zarzutem skarżącej podnoszonym także w postępowaniu administracyjnym była kwestia zapewnienia przez inwestora prawidłowego dostępu do drogi publicznej z terenu inwestycji. Zarzut ten jest oczywiście bezzasadny. Wojewoda w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustalił, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego Pani A. O. nabyła prawo własności dz. nr 1784/2, przez którą do tej pory na podstawie umowy z dnia 18.05.2010 r. Rep. Nr [...] posiadała prawo przejazdu i przechodu ustanowione na rzecz każdoczesnego właściciela działek nr 1782, 1783 i 1786 położonych w T. W chwili obecnej działki objęte inwestycją posiadają dostęp do drogi publicznej od strony północnej istniejącym zjazdem z drogi gminnej, przez działkę nr 1784/3 i przez działkę nr 1784/2, stanowiącą własność inwestora. Wskazany powyżej dostęp do drogi publicznej jest zgodny z decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2009 r. znak: [...] o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W pkt. 3a w/w decyzji dotyczącym warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji wskazano, iż należy "zapewnić dojazd do budynku mieszkalnego z drogi gminnej (dz. nr 1748/2)". Również z załącznika do w/w decyzji Wójta Gminy z dnia [...] maja 2009 r. - "Wyników analizy, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu prawnego i faktycznego z uwzględnieniem funkcji oraz cech zabudowy terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji" wynika, iż "przedmiotowy teren od strony północnej graniczy z drogą publiczną - gminną (dz. nr 1748/2), do której posiada dostęp poprzez istniejący zjazd drogowy". Wskazać przy tym należy, iż w aktach organu I instancji zalega również oświadczenie Wójta Gminy [...], z dnia 28 maja 2009 r., (str. 42 akt sprawy) o istniejącym połączeniu działek nr ewid. 1782, 1783, 1786, 1784/1, 1784/2, 1784/3 w T. z drogą publiczną gminną, zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Tym samym zarzut, iż organ nie uwzględnił dostępu do placu budowy od drogi publicznej uznać należy za niezasadny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1157/11 stwierdził, że organ architektoniczno - budowlany nie ma obowiązku dokonywania oceny planowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) – zwane dalej Rozporządzeniem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Dodatkowo należy podkreślić, że ust. 3 pkt 3 lit. b art. 34 p.b. zamieszczony został wymóg dołączenia w miarę potrzeby do projektu budowlanego oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki inwestora z drogą publiczną. Takie oświadczenie nie jest potrzebne, gdy nieruchomość inwestora ma istniejący zjazd na drogę publiczną zrealizowany zgodnie z prawem (na podstawie decyzji organu drogowego). Jak wspomniano wyżej z realiach niniejszej sprawy udokumentowano istnienie takiego zjazdu. Zarzuty skarżącej idą dalej, kwestionuje ona de facto możliwość dojazdu inwestora po jego własnej działce do realizowanego budynku. W świetle treści powołanych wyżej przepisów prawa budowlanego (art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b) czy § 14 Rozporządzenia zarzut ten jest całkowicie bezzasadny. Powołane przepisy dotyczą warunków koniecznych, które muszą być spełnione dla przyjęcia prawidłowego dostępu z terenu inwestycji do drogi publicznej w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Okoliczność – w jaki sposób inwestor będzie dojeżdżał do placu budowy po działkach, na których inwestycja jest realizowana nie jest przedmiotem badania organów w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Należy podkreślić, że z akt sprawy wynika, że inwestor A. O. aktualnie jest właścicielką nie tylko dz. 1784/2 ale i dz. 1785/3 (Kw. nr [...]). Okoliczność ta w połączeniu z mapą zalegającą w aktach organu I instancji na k.6a przesądza o bezzasadności zarzutów skarżącej także w tym zakresie, nawet gdyby przyjąć ich skuteczność w niniejszym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. w pozostałej części skargę oddalił jako bezzasadną.