II SA/Rz 1105/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2023 r. sprawy ze skargi K. Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 14 czerwca 2022 r. nr SKO.401.ZP.1287.177.2022 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz skarżącej K. Ś. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi K.Ś. (dalej: "skarżąca") jest postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia 14 czerwca 2022 r. nr SKO.401.ZP.1287.177.2022 utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ I instancji") z dnia 7 kwietnia 2022 r. nr RGP.6730.6.2021 odmawiające wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Jak wynika z nadesłanych do Sądu akt sprawy, w wyniku rozpatrzenia wniosku A.T., decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], Wójt ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na: "Budowie budynku mieszkalnego na części działek nr ewid. [...], [...], położonych w miejscowości K., gm. [...]". Decyzja stała się ostateczna z dniem 13 lipca 2021 r. W dniu 14 grudnia 2021 r. skarżąca zwróciła się do Kolegium z podaniem pt. "Odwołanie od decyzji i stwierdzenie nieważności" opisanej wyżej decyzji Wójta Gminy [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Podniosła, że jest właścicielką sąsiedniej działki o nr [...], a nie została zawiadomiona o toczącym się postępowaniu ani o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. Jak podała, o decyzji dowiedziała się w listopadzie 2021 r. z przesłanego przez Starostwo Powiatowe zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Na skutek powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...], Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, wyjaśniając, że okoliczności, na które powołuje się skarżąca nie dają podstawy do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji, lecz mogą stanowić podstawę do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W dniu 16 marca 2022 r. (data nadania pisma w placówce pocztowej) skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wyżej opisaną decyzją ustalającą warunki zabudowy. W jego treści skarżąca podniosła, że sprawa została przeprowadzona milcząco, zaocznie, nie poinformowano jej o wszczęciu postępowania, jak też nie doręczono wydanej w sprawie decyzji. Wskazała, że budynek został zaprojektowany w odległości 1,5 m od granicy jej działki, na co nie wyraża zgody, ponieważ ograniczy to zabudowę jej działki. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 9 maja 2022 r., Wójt, działając na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 124 § 1, art. 147, art. 148 oraz art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") odmówił wznowienia wymienionego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Uzasadniając powyższe organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest dopuszczalne jedynie na żądanie strony, wniesione do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Wójt wskazał, że objęta wnioskiem o wznowienie postępowania decyzja ostateczna została wydana w dniu [...] kwietnia 2021 r., natomiast wnioskodawczyni dowiedziała się o niej w listopadzie 2021 r., na co wskazała w piśmie dotyczącym stwierdzenia nieważności. Żądanie wznowienia postępowania, które zostało zgłoszone należało więc uznać za złożone po upływie jednego miesiąca od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się o decyzji. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca podała, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana bez jej udziału, a zaskarżone postanowienie jest błędne i bezzasadne. W jej ocenie dotrzymała terminu składając pismo z dnia 9 grudnia 2021 r. W konsekwencji rozpoznania ww. zażalenia, Kolegium, działając w oparciu o 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., postanowieniem z dnia 14 czerwca 2022 r. utrzymało postanowienie organu I instancji w mocy. W ocenie SKO organ I instancji niezasadnie pozbawił skarżącą prawa strony w wymienionym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Organ odwoławczy zauważył jednak, że po powzięciu wiadomości o wydaniu decyzji skarżąca złożyła niezasadny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, podczas gdy w terminie jednego miesiąca winna była złożyć wniosek o wznowienie postępowania w tej sprawie. Skarżąca skorzystała z nieprawidłowego trybu, a w konsekwencji uchybiła jednomiesięcznemu terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, gdyż w tej sprawie zwróciła się dopiero pismem z dnia 14 marca 2022 r. Kolegium wyjaśniło, że w tej sytuacji, pomimo faktu, że skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, obecnie nie jest możliwe wznowienie postępowania w tej sprawie, z uwagi na przekroczenie jednomiesięcznego terminu do złożenia wniosku. Nie zgadzając się z postanowieniem organu odwoławczego, skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wniosła o umożliwienie jej jako stronie postępowania uczestniczenia w ponownym postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji, ponawiając dotychczasową argumentację. Skarżąca podkreśliła, że podjęła wszelkie działania, aby móc występować w postępowaniu na prawach strony i w jej ocenie zachowała wszystkie wymagane terminy. Podniosła, że ze względu na nieznajomość prawa nie może ponosić nieodwracalnych strat. Z kolei w odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko. Kolegium wyjaśniło, że art. 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dopełnienia wymogu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji, niezależnie od źródła, z którego ta informacja pochodzi. Organ zaznaczył również, że zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi więc o takie dane jak nazwa organu oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest przy tym konieczne, aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia, za wystarczające uznaje się, że posiadła ona informację, czego dana decyzja dotyczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. W sprawie było bezsporne, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy zakończonej dostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., mimo że jej działka nr ewid. [...] graniczy bezpośrednio z terenem, na którym planowana była inwestycja w postaci budynku mieszkalnego na działkach [...] i [...] położonych w miejscowości K. gmina [...]. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że w dniu 14 grudnia 2021 r. do SKO wpłynęło pismo skarżącej z dnia 9 grudnia 2021 r., w którym skarżąca wskazała, co następuje: "wnoszę Odwołanie od Decyzji i stwierdzenie nieważności tej Decyzji nr [...] wydanej przez Wójta Gminy [...]. Decyzja o Ustaleniu Warunków Zabudowy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r.". W treści ww pisma podała: "Wnoszę o stwierdzenie nieważności wydanej decyzji, ponieważ nie zostałam powiadomiona o toczącym się postępowaniu, ani o wydaniu Decyzji o warunkach zabudowy. Jestem stroną w tym postępowaniu, gdyż jestem właścicielką działki sąsiedniej nr [...]. Brak powiadomienia mnie o wydanej Decyzji jako strony Organ pozbawił mnie przysługujących mi praw do wniesienia uwag i odwołań. O istnieniu tej Decyzji dowiedziałam się w listopadzie 2021 r. (...)". W ocenie Sądu pismo to zostało bardzo nieporadnie sformułowane – na co wskazuje sama skarżąca – przez osobę, która nie jest prawnikiem, nie ma podstawowej wiedzy prawniczej i nie rozróżniała w ogóle trybów i rodzajów postępowań administracyjnych, w tym nadzwyczajnych. Zostało określone przez autorkę jednocześnie jako "odwołanie" ale ze wskazaniem, że żąda stwierdzenia nieważności decyzji, a przy tym jasno z niego wynika, że przyczyną jego wniesienia był niezawiniony przez stronę brak udziału w postępowaniu, w którym wydana była decyzja ustalająca warunki zabudowy. Pismo jest pełne sprzeczności ale według wyartykułowanych zamierzeń autorki miało doprowadzić do tego, aby mogła wziąć udział w postępowaniu, w którym zapadła ta decyzja, w postępowaniu, w którym nie brała udziału, bo po prostu nie wiedziała, że się toczy. Jasne jest natomiast, że intencją autorki było doprowadzenie do wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji właśnie z uwagi na to, że nie brała jako strona bez swej winy udziału w tym postępowaniu, mimo tego, że powinna, właśnie z racji bezpośredniego sąsiedztwa działki stanowiącej jej własność z działką, na której planowana była inwestycja. W oparciu o przedstawione Sądowi do kontroli akta sprawy nie można stwierdzić, czy decyzja SKO o odmowie stwierdzenia nieważności z dnia [...] lutego 2022 r. jest ostateczna, z tym że jak sprawdzono, do tut. WSA skarga na tę decyzję nie wpłynęła. Wobec potraktowania pisma skarżącej z dnia 9 grudnia 2021 r., mimo jego treści, wyłącznie jako wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta z dnia 7 kwietnia 2021 r., w ocenie Sądu, stosownie do art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a., należało ustalić czy została ona wezwana do jednoznacznego określenia swojego żądania i pouczona o tym, że przytoczone przez nią podstawy zgłoszonego żądania stanowią przesłankę wznowienia postępowania a nie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 9 k.p.a.). W ocenie Sądu jasne jest bowiem, że skarżąca nie posiada elementarnej wiedzy prawniczej a przy takim, jak przytoczono sformułowanie pisma, oczywiste było jaka jest podstawa zgłoszonego żądania. Skarżąca wyraźnie wskazała bowiem na to, że nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta ustalającą warunki zabudowy, została z niezrozumiałych względów pominięta jako jego strona, przez co nie mogła bronić swoich interesów. W orzecznictwie wielokrotnie prezentowany był pogląd, że żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Ta reguła znajduje zastosowanie również przy wyborze trybu postępowania, w jakim strona pragnie dochodzić swoich praw. W wyroku z dnia 9 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1134/02 (przywołane orzeczenia sądów administracyjnych pochodzą z www.cboisa.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przy ustalaniu charakteru pisma strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, ani nawet dosłowne przywołanie poszczególnych zawartych w nim zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. Kierując się zasadami wynikającymi z art. 8 i 9 k.p.a. – w razie wątpliwości co do oczywistych intencji strony (w tym wypadku ewidentne brak korelacji pomiędzy zgłoszonymi żądaniami a przytoczonym uzasadnieniem stanowiska skarżącej) organ powinien był wezwać skarżącą do sprecyzowania żądania i pouczyć ją, że przytoczone przez nią okoliczności stanowią przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. To strona powinna mieć możliwość podjęcia decyzji i określenia, w jakim trybie należy rozpoznać jej pismo, tym bardziej, że – w przeciwieństwie do organu – najpewniej nie miała świadomości, że akurat zgłoszenie żądania wznowienia postępowania jest ograniczone terminem określonym w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., a aktualnie skarżąca zarzuca, że przecież dochowała tego terminu bo zgłosiła wniosek w piśmie z dnia 9 grudnia 2021 r. W sytuacji, gdy strona żąda jednocześnie stwierdzenia nieważności decyzji jak i wznowienia postępowania, oczywiście pierwszeństwo ma tryb nieważnościowy, ale w kontrolowanej sprawie sytuacja jest inna. Organy powinny mieć bowiem wątpliwości o uruchomienie jakiego trybu nadzwyczajnego chodziło stronie w piśmie z dnia 9 grudnia 2021 r. i czy chodzi tylko o stwierdzenie nieważności decyzji. Dlatego istotne jest wyjaśnienie czy w sprawie, w której SKO wydało decyzję z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...], to skarżąca samodzielnie i świadomie (po niezbędnym w tej sytuacji pouczeniu) wskazała jak należy traktować jej pismo z dnia 9 grudnia 2021 r. i z jakiego trybu chce skorzystać. Jeśli bowiem po odpowiednim pouczeniu, ona sama podjęła decyzję, że chodziło jej o tryb nieważnościowy, to stanowisko organów w kontrolowanej sprawie byłoby zasadne. Jeśli natomiast takich pouczeń nie było, to zakwalifikowanie tego pisma samodzielnie przez organ jako inicjatywy wszczęcia wyłącznie postępowania nieważnościowego, mimo że okoliczności w nim wskazane ewidentnie wskazywały na brak zapewnienia jej udziału w postępowaniu, w którym mogłaby bronić swego interesu i odnosić się merytorycznie do samej decyzji – co w razie potwierdzenia zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. mogłoby mieć miejsce, a więc na tryb wznowieniowy i nie można byłoby uznać, że podanie z dnia 9 grudnia 2021 r. zostało w całości załatwione decyzji SKO z dnia [...] lutego 2022 r. Działania bądź zaniechania organu nie mogą zamykać stronie drogi do uruchomienia właściwego trybu nadzwyczajnego. O tym jak należy traktować jej pismo powinna bowiem samodzielnie zdecydować sama strona, zwłaszcza gdy z taką decyzją mogą się wiązać określone konsekwencje prawne, w tym niedotrzymanie terminu złożenia stosownego wniosku. W kontrolowanej sprawie organy stanęły na stanowisku, że skarżąca uchybiła terminowi wynikającemu z art. 148 k.p.a., bo wniosek o wznowienie postępowania złożyła bowiem w dniu 16 marca 2022 r. Skarżąca podkreślając brak wiedzy prawniczej wskazuje, że przecież taki wniosek złożyła w dniu 9 grudnia 2021 r. a SKO nie przekazało go do rozpoznania do właściwego organu, mimo takiego obowiązku. W przedstawionych okolicznościach sprawy konieczne jest w takim razie wyjaśnienie czy, mimo niejednoznacznego w swej treści wniosku, który mógł zostać potraktowany jako – odwołanie, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji bądź/i wniosek o wznowienie postępowania, skarżąca została wezwana do sprecyzowania swojego żądania zawartego w powyższym piśmie i pouczona, że wskazywane przez nią w tym piśmie okoliczności mogą stanowić przesłankę wznowienia postępowania, tj. uruchomienia innego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji i tryb nieważnościowy był jej świadomym wyborem. Na możliwość zastosowania wezwania i pouczenia może wskazywać odległość czasowa pomiędzy datą złożenia pisma z dnia 9 grudnia 2021 r. a datą wydania przez SKO decyzji z dnia [...] lutego 2022 r. Dopiero bowiem ustalenie tych okoliczności pozwoli na ocenę zasadności i zgodności z prawem stanowiska organów w zakresie odmowy wznowienia postępowania. Okoliczności te może wyjaśnić organ II instancji w oparciu o akta swojej sprawy. Mając na uwadze naruszenie przez organy art. 7 i art. 8 k.p.a. przez brak ustalenia na jakiej podstawie pismo skarżącej z dnia 9 grudnia 2021 r. zostało zakwalifikowane wyłącznie jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W ponownym postępowaniu zażaleniowym, w oparciu o akta, SKO wyjaśni na jakiej podstawie ww pismo skarżącej zostało zakwalifikowane wyłącznie jako inicjatywa wszczęcia postępowania nieważnościowego i czy był to intencjonalny wybór skarżącej, mimo ewentualnych pouczeń czy wyłączna ocena organu. W zależności od tych ustaleń rozstrzygnie czy istotnie wniosek o wznowienie postępowania został przez skarżącą złożony z uchybieniem ustawowego terminu. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej kwotę uiszczonego wpisu od skargi.