II SA/Rz 1108/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Maciej Kobak /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy odstąpienia od żądania zwrotu kwoty z tytułu nienależnie pobranych świadczeń uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi A. S. (dalej w skrócie: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej w skrócie: "Prezydent Miasta") z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy odstąpienia od żądania zwrotu kwoty z tytułu nienależnie pobranych świadczeń. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta uznał za nienależnie pobrane: - zasiłek stały przyznany decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] na okres od dnia 1 listopada 2012 r. do dnia 30 listopada 2012 r., od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 stycznia 2013 r., od dnia 1 kwietnia 2013 r. do dnia 31 stycznia 2014 r. - w łącznej wysokości 4.608 zł, - zasiłek celowy przyznany decyzjami z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] i nr [...] na zakup żywności i obuwia jesienno- zimowego - w łącznej wysokości 280 zł, - zasiłek celowy przyznany decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] na zakup odzieży i obuwia wiosennego - w łącznej wysokości 150 zł, - zasiłek celowy przyznany decyzjami z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] i nr [...] na zakup żywności i odzieży letniej - w łącznej wysokości 300 zł, - zasiłek celowy przyznany decyzjami z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] i nr [...] na zakup żywności oraz pralki - w łącznej wysokości 600 zł, - zasiłek celowy przyznany decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] na zakup żywności, kołdry, koca i pościeli - w łącznej wysokości 300 zł, - zasiłek celowy przyznany decyzjami z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], nr [...] i nr [...] na zakup żywności, koszty leczenia oraz zakup obuwia i odzieży zimowej w łącznej wysokości 300 zł, - zasiłek celowy przyznany decyzjami z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], nr [...] i nr [...] na zakup żywności, leków i środków czystości w łącznej wysokości 250 zł. W dniu 9 września 2020 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynął wniosek skarżącej o umorzenie w całości kwoty 6.788 zł z tytułu nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej, z uwagi na trudną sytuację materialną i osobistą. Skarżąca podała, że zasiłek stały i pielęgnacyjny nie wystarcza na pokrycie bieżących potrzeb, tj. opłat za najem pokoju z kuchnią oraz kosztów zakupu żywności i leków. W piśmie z dnia 30 listopada 2020 r. skarżąca sprecyzowała, że wnosi o odstąpienie od żądania zwrotu ww. kwoty. Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), art. 11 ust. 2, art. 98, art. 104, art. 107 ust. 4a oraz ust. 5, art. 109, art. 110 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 12 maca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 – dalej w skrócie: "u.ps.") oraz § 5 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2004 r. w sprawie zasad zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej – odmówił odstąpienia od żądania zwrotu kwoty z tytułu nienależnie pobranych świadczeń przyznanych skarżącej. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta podał, że w toku postępowania skarżąca została zapoznana z treścią art. 104 u.p.s., dotyczącym możliwości rozłożenia na raty kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Na wezwanie organu skarżąca oświadczyła, że podtrzymuje wniosek o odstąpienie od żądania zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości. Prezydent Miasta po dokonaniu analizy sytuacji skarżącej stwierdził, że zasadnym byłoby wykorzystać możliwości wynikające z art. 104 u.p.s., tj. rozłożyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń na niewielkie raty, a w przypadku częściowej spłaty należności - złożyć prośbę o umorzenie spłaty pozostałej kwoty. Jednakże skarżąca nie chce skorzystać z takiej możliwości. W ocenie Prezydenta Miasta skarżąca jest w stanie spłacić część lub całość kwoty nienależnie pobranych świadczeń, nawet w niewielkich ratach, gdyż dysponuje dochodem własnym. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, SKO decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom przepisów postępowania oraz jest zgodna z przepisami prawa materialnego. Brak było zatem podstaw do uwzględnienia odwołania. SKO podzieliło stanowisko Prezydenta Miasta, że trudny stan finansowy, rodzinny i zdrowotny skarżącej, nie przesądza o odstąpieniu od żądania zwrotu świadczenia nienależnie pobranego. Zdaniem SKO, Prezydent Miasta słusznie zwrócił uwagę, że skarżąca dysponuje dochodem własnym, z którego jest w stanie dokonywać zwrotu nienależnie pobranego zasiłku. SKO zwróciło uwagę, że w doktrynie przyjmuje się, że przepis art. 104 ust. 4 u.p.s. wskazuje, że przypadek uzasadniający zwolnienie z obowiązku zwrotu świadczenia udzielonego w ramach pomocy społecznej musi być przypadkiem "szczególnym". Wymagana w świetle ww. przepisu szczególność danego przypadku, w którym określona osoba lub osoby zwracają się o odstąpienie od żądania zwrotu świadczeń, ma jasno wynikać, być jednoznaczna na tle sytuacji innych osób korzystających z pomocy społecznej. Zatem nawet takie okoliczności jak ciężka choroba, niepełnosprawność czy trudna sytuacja materialna, same w sobie nie wyczerpują jeszcze pojęcia przypadku "szczególnie uzasadnionego", skoro w świetle art. 7 pkt 1, 5 i 6 u.p.s. ubóstwo, niepełnosprawność oraz długotrwała lub ciężka choroba stanowią, m. in., podstawowe powody udzielania świadczeń z pomocy społecznej. W konsekwencji nawet trudna sytuacja bytowa osoby zobowiązanej nie zwalnia z obowiązku zwrotu świadczenia, gdyż znaczny ciężar związany z wykonywaniem tego obowiązku nie jest jeszcze równoznaczny ze "szczególnym przypadkiem", o którym mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s. Poza tym w naturze każdego ciężaru, a zwłaszcza w przypadku kwestionowanego zwrotu, leży to, że jego wykonanie wywołuje określone dolegliwości. Sprawy z zakresu prawa pomocy społecznej stanowią element realizacji zasady pomocniczości państwa osobom, które z przyczyn od nich niezależnych nie są w stanie samodzielnie funkcjonować, przewidując w tym zakresie różne formy tej pomocy (art. 2 pkt 1 u.p.s.), a także warunki jej udzielenia. Jednym z tych warunków jest obowiązek współpracy wnioskodawcy z organami zarówno w zakresie rozwiązywania ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 u.p.s.), jak również w zakresie informowania organu o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń (art. 109 u.p.s.) W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 k.p.a., polegające na zaniechaniu zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, a w szczególności ustalenia dochodów i koniecznych wydatków skarżącej, w tym wydatków na leczenie oraz braku możliwości podjęcia pracy ze względu na stan zdrowia, braku wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego sprawy, 2) art. 104 ust. 4 u.p.s. poprzez przyjęcie, że sytuacja rodzinna, finansowa i zdrowotna skarżącej nie uzasadnia odstąpienia od żądania zwrotu należności i poprzez przyjęcie, że należność z tytułu świadczenia nie stanowi dla niej nadmiernego obciążenia i nie niweczy skutków udzielonej pomocy, oraz poprzez pominięcie przez pracownika socjalnego wskazywanych przez skarżącą wydatków, stanu zdrowia i poprzez przyjęcie z góry, że zgodnie z w/w przepisem skarżąca może ubiegać się o rozłożenie należności na raty. W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że organy obu instancji w ogóle nie podjęły próby ustalenia jej sytuacji zdrowotnej i finansowej. Zdaniem skarżącej sam fakt, że była informowana o możliwości złożenia wniosku o rozłożenie na raty, nie powinien być przeszkodą do skorzystania z przysługującego jej uprawnienia złożenia wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu w/w kwoty. Skarżąca podała, że jest osobą niezdolną do pracy, jej dochodem jest zasiłek stały i zasiłek pielęgnacyjny w łącznej kwocie ok. 700 zł. Otrzymuje również zasiłki celowe, m. in. na zakup żywności. Skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, ponosi opłaty z tytułu najmu - ok. 500 zł, za media – ok. 60 zł. Nie jest więc w stanie spłacać należności nawet w najmniejszych kwotach. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowana nią decyzja narusza przepisy prawa. W ocenie Sądu w sprawie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie – art. 104 ust. 4 u.p.s. Podstawą materialnoprawną kwestionowanej decyzji był art. 104 ust. 4 u.p.s. Zgodnie z treścią powołanego przepisu "W przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty." Uczynione przez ustawodawcę normatywne zastrzeżenie, że w przedmiocie odstąpienia od żądania zwrotu należności orzeka organ, który wydał decyzję w sprawie ich zwrotu wymusza wniosek, iż przyjęto określoną sekwencję działań orzeczniczych organu. W pierwszej kolejności, na podstawie art. 104 ust. 3 u.p.s. powinno zapaść rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu należności, o których mowa w art. 104 ust. 1 u.p.s. (z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych), a dopiero następczo (ewentualnie równocześnie, o czym niżej), decyzja w przedmiocie odstąpienia od żądania ich zwrotu – art. 104 ust. 4 u.p.s. W aktach sprawy znajduje się decyzja z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], którą Prezydent Miasta uznał przyznane skarżącej zasiłek stały oraz zasiłki celowe za nienależnie pobrane. Decyzja ta jest ostateczna. Co kluczowe, w przedmiotowej decyzji brak jest rozstrzygnięcia (wyrzeczenia), które zobowiązywałoby skarżącą do zwrotu świadczeń, które zostały uznane za nienależnie pobrane, nie ma również wskazania terminu, w którym skarżąca miałaby je zwrócić. Zawiera ona wyłącznie wskazanie, jakie świadczenia zostały uznane za nienależnie pobrane i jaka jest ich wysokość. Art. 104 ust. 3 u.p.s. stanowi natomiast że "Wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej". Cytowany przepis wskazuje konieczne elementy decyzji w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej, tj.: stwierdzenie, że świadczenie zostało pobrane nienależnie, wysokość nienależnie pobranego świadczenia, obowiązek jego zwrotu oraz termin wykonania obowiązku. Z wykładni językowej owego przepisu wywieść należy, że wszystkie wymienione w nim elementy powinny znaleźć się w jednej decyzji, wydanej po przeprowadzeniu jednego postępowania rozstrzygającego wszystkie wskazane w tym przepisie kwestie. Przemawia za tym umieszczenie w wykładanym przepisie spójnika "oraz" i określenia decyzji administracyjnej w liczbie pojedynczej a nie mnogiej. Za taką interpretacją omawianego przepisu przemawia także wykładnia systemowa. Decyzja o nienależnie pobranych świadczeniach jest jednocześnie tytułem egzekucyjnym do ich przymusowej realizacji - art. 104 ust. 1 u.p.s. Brak rozstrzygnięcia w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń oraz terminu, w którym należy ten obowiązek wykonać powoduje, iż w istocie obowiązek ten nie powstaje – nie można go wyegzekwować - tak NSA w wyroku z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 86/20. Orzekając o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń organ powinien również uwzględniać treść art. 98 u.p.s. zdanie drugie, który przy wydawaniu rozstrzygnięć w tym przedmiocie nakazuje odpowiednio stosować art. 104 ust. 4 u.p.s. W konsekwencji trzeba przyjąć, że w toku postępowania o zwrot nienależnie pobranych świadczeń właściwy organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia, czy nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek wskazujący na zasadność odstąpienia od żądania takiego zwrotu. W razie konkluzji pozytywnej organ powinien w decyzji zamieści stosowne rozstrzygnięcie w tym zakresie. Analiza decyzji Prezydenta z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] nie rozstrzyga ani o zwrocie świadczeń nienależnie pobranych, ani o odstąpieniu od żądania ich zwrotu – wynika to tak z jej komparycji/sentencji, jak i uzasadnienia. W takim skonfigurowaniu nie można zrekonstruować podstawy uaktywniającej kompetencje organu do wydania zaskarżonej decyzji – nie ma decyzji w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Ponieważ decyzja z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] została wydana poza granicami niniejszej sprawy Sąd nie ma możliwości wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Kontrolując decyzję w przedmiocie odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń Sąd jest natomiast uprawniony do zweryfikowania wystąpienia okoliczności aktywujących kompetencje do jej wydania – w tym wypadku uprzedniego wydania decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Z wyłożonych względów Sąd przyjął, że w sprawie nie było podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s. i z tego powodu uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu SKO uwzględni poczynione przez Sąd oceny prawne. Konieczne będzie również wypowiedzenie się w kwestii przedmiotu postępowania. Sąd zauważa, że wnioskiem z dnia 10 września 2020 roku skarżąca zwróciła się "o umorzenie w całości kwoty 6.788,00 zł. nienależnie pobranych świadczeń", natomiast organy wydały decyzje w przedmiocie odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak jest wyjaśnienia podstaw takiej modyfikacji. Jest to zagadnienie o tyle ważkie, że w świetle art. 104 ust. 4 u.p.s. odstąpienie od żądania zwrotu należności, o których mowa w art. 104 ust. 1 u.p.s. jest instytucją niezależną i autonomiczną względem instytucji umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części.