II SA/Rz 1108/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 24 czerwca 2025 r. nr OA.7721.18.7.2025 w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 24 stycznia 2025 r. nr PINB.5162.6.1.2023; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej Gminy [...] kwotę 980 zł /słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 24 czerwca 2025 r. nr OA.7721.18.7.2025 o nakazie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W dniu 11 października 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") przeprowadził kontrolę na działce nr [...] położonej w miejscowości [...]. Stwierdzono, że na ww. nieruchomości istnieje utwardzony żwirkiem pas terenu z przerostami trawy i chwastów o nieregularnych kształtach i nie posiada zamontowanych krawężników. Pas ten stanowi dojazd do trzech budynków mieszkalnych, zlokalizowanych na działkach nr [...]. Wjazd na drogę wewnętrzną był zablokowany zaporami betonowymi ustawionymi przy zjeździe z drogi gminnej. W odległości około 10 m od betonowych zapór znajduje się osuwisko, które odsłoniło warstwy utwardzonego terenu (dojazdu). W odsłoniętej ścianie widoczny jest gruz betonowy i ceglany, kamienie, gazobeton oraz fragmenty usuniętej nawierzchni asfaltowej (destrukt). Postanowieniem z [...] lutego 2023 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zobowiązał EK i Gminę [...] jako współwłaścicieli działki nr [...] do dostarczenia ekspertyzy oceniającej stan techniczny drogi wewnętrznej (dojazdu), zlokalizowanej na ww. nieruchomości oraz wpływu jej stanu na sąsiednie nieruchomości (obiekty budowlane zlokalizowane na działkach nr [...]). Postanowieniem z 30 marca 2023 r. nr OA.7722.18.6.2023, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie PINB. Nieprawomocnym wyrokiem z 16 listopada 2023 r. II SA/Rz 887/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargi wniesione na opisane wyżej postanowienie. Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniosła EK wraz z wnioskiem o wstrzymanie zaskarżonego postanowienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 marca 2023 r., nr OA.7722.18.6.2023 w przedmiocie zobowiązania do dostarczenia ekspertyzy. Postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2024r. sygn. II OSK 577/24 Naczelny Sąd Administracyjny (dalej NSA) odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 marca 2023 r., nr OA.7722.18.6.2023. W postanowieniu tym NSA nie zakwestionował w żaden sposób prawidłowości oznaczenia adresatów obowiązku sporządzenia ekspertyzy. Organ I instancji [...] listopada 2024 r. uzyskał ekspertyzę stanu technicznego drogi wewnętrznej (dojazdu), zlokalizowanej na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], sporządzoną przez [...] posiadającego uprawnienia budowlane nr [...] do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-inżynieryjnej w zakresie dróg i mostów wraz z zespołem. PINB decyzją z [...] stycznia 2025 r. nr [...] nałożył na Gminę [...] oraz EK jako współwłaścicieli drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działce nr [...], obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie określonych w rozstrzygnięciu decyzji robót zabezpieczających na działkach nr [...]. Treść nakazanych do wykonania robót odpowiadała zaleceniom z ekspertyzy. Odwołanie od opisanej wyżej decyzji wniosła Gmina [...] oraz EK. Gmina [...] zarzuciła wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i nieprawidłowe nałożenie na Gminę obowiązku wykonania robót budowlanych w trybie art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm.) – dalej: "u.p.b.". EK zarzuciła natomiast wadliwe zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.b. poprzez nałożenie na nią obowiązku wykonania robót na działkach nr [...], gdyż nie jest ich współwłaścicielem działki drogowej. Podała, że właścicielem tej działki jest AD, na rzecz którego dokonała zwrotnego przeniesienia własności. Decyzją z 24 czerwca 2025 r. nr OA.7721.18.7.2025 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji i działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.), dalej "k.p.a." nałożył na Gminę [...] oraz EK jako współwłaścicieli drogi wewnętrznej (dojazdu) zlokalizowanej na działce nr [...], obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości poprzez: 1. oczyszczenie rowu zlokalizowanego na działkach nr [...], w sposób zapewniający odprowadzenie wód opadowo-roztopowych z drogi gminnej zlokalizowanej na działce nr [...] - w terminie do 30 września 2025 roku; 2. prowadzenie monitoringu stanu drogi wewnętrznej (dojazdu) zlokalizowanej na działce nr [...], przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i legitymującą się członkostwem we właściwej izbie samorządu zawodowego oraz do przedkładania w interwałach kwartalnych raportów z monitoringu do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...], a także do niezwłocznego informowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o każdorazowej nagłej zmianie stanu drogi - do czasu zabezpieczenia osuwiska w terminie nie późniejszym niż do dnia 31 grudnia 2026 r. Ponadto w rozstrzygnięciu decyzji PWINB zakazał użytkowania drogi wewnętrznej (dojazdu) zlokalizowanej na działce nr [...], do czasu zabezpieczenia osuwiska w terminie nie późniejszym niż do dnia 31 grudnia 2026 r. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 61 pkt. 1 u.p.b., właściciel lub zarządca obiektu budowlanego ma obowiązek utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Przez należyty stan techniczny obiektu budowlanego należy rozumieć sprawność techniczną obiektu, jako całości, a także poszczególnych jego elementów, wyznaczoną na podstawie przepisów prawa, w tym przepisów techniczno-budowlanych, a także zasad wiedzy technicznej. Tym samym art. 66 ust. 1 u.p.b. nie stanowi nowego obowiązku dla właściciela obiektu budowlanego, ale konkretyzuje obowiązki utrzymywania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym oraz zapewnienia jego bezpiecznego użytkowania, wynikające z art. 61 tej ustawy. W sprawie bezsporne jest wystąpienie uszkodzeń (zerwania) fragmentu terenu zlokalizowanego na działce nr [...], stanowiącego dojazd do sąsiednich nieruchomości, spowodowany aktywnością procesów osuwiskowych. Ustalono, że stan techniczny drogi dojazdowej na działce nr [...] jest nieodpowiedni. Karta Rejestracyjna Osuwiska o numerze ewidencyjnym [...] (zlokalizowanego w pobliżu działki nr [...]) wskazuje, że "osuwisko odmłodziło się około 15 marca 2021 r. i w tym czasie uszkodziło fragment drogi gminnej, dojazdowej do 3 nowych domów. W okresie od 15 marca do 20 maja 2021r. aktywna skarpa główna sukcesywnie przesuwała się w górę stoku uszkadzając całkowicie drogę. Fragment drogi został zerwany, a na północ od tej strefy powstały równolegle do uaktywnionej skarpy głównej szczeliny". W odległości około 5,7 m od najdalszej (najwyżej na stoku położonej) szczeliny powstałej nad skarpą główną znajduje się nowo wybudowany budynek mieszkalny jednorodzinny, który jest zagrożony uszkodzeniem, jeśli osuwisko będzie postępować w górę stoku, a szczelina rozwinie się w skarpę główną. W karcie wskazano też, że możliwe jest dalsze, poszerzające się zniszczenie drogi. Z ekspertyzy stanu technicznego wynika, że droga wewnętrzna jest uszkodzona/oberwana na odcinku około 53 m w wyniku osunięcia się nasypu i w chwili obecnej jej użytkowanie nie jest możliwe. Droga dojazdowa na wysokości posesji nr [...] na działce nr [...] uległa całkowitemu oberwaniu na długości około 40 m, skutkiem czego dojazd do budynków mieszkalnych nie jest możliwy. Drogę wyłączono z użytkowania poprzez wykonanie zapór i odpowiednie oznakowanie. Występujące na omawianym terenie warunki gruntowe zakwalifikowano jako skomplikowane, związane z obecnością osuwiska, w obrębie którego doszło do oberwania materiału gruntowego. Najbardziej prawdopodobna i najmniej korzystna płaszczyzna poślizgu występuje w górnej strefie osuwiska i obejmuje skarpę główną oraz strefy z wytworzonymi nieckami zalanymi wodą. W ekspertyzie podano, że możliwe jest zabezpieczenie osuwiska w górnej części zapewniające stateczność korpusu drogi oraz terenu z zabudową mieszkaniową. W pkt 7.2. ekspertyzy zawarto zalecenia wykonania robót w pierwszej kolejności, polegających na uporządkowaniu odwodnienia drogi gminnej zlokalizowanej na działce nr [...] w zakresie odprowadzenia wód opadowo-roztopowych rowem zlokalizowanym na działkach nr [...] z uwagi na zamulenie rowu odprowadzającego, w celu zabezpieczenia przed napływem wód na skarpę główną osuwiska. Nakazano monitorowanie na bieżąco stanu drogi gminnej wewnętrznej oraz stanu skarpy poniżej uszkodzonego odcinka drogi. W dalszej kolejności zalecono wykonanie palisady, odwodnienia oraz odtworzenie drogi wewnętrznej. W przypadku niepodjęcia działań zabezpieczających przed ruchami osuwiskowymi istnieje duże prawdopodobieństwo uszkodzenia elementów sieci elektrycznej i gazowej, a także budynku mieszkalnego nr 226B. Autorzy ekspertyzy nie stwierdzili zagrożeń dla obiektów zlokalizowanych na działkach [...] poza ewentualnym brakiem lub utrudnieniem dostępu służb ratunkowych. Autor ekspertyzy w piśmie z 6 maja 2025 r. podał, że roboty określone w pkt 7.2 ekspertyzy powinny być wykonane w możliwie jak najszybszym terminie, lecz nie później niż do 30 września 2025 r. Natomiast kolejne roboty mogą być wykonane w okresie późniejszym lecz nie później niż do końca 2026 r. Monitorowanie stanu drogi gminnej wewnętrznej oraz stanu skarp jest aktualne i obowiązuje do czasu wykonania zabezpieczenia docelowego. Organ odwoławczy wskazał, że art. 66 ust. 1 u.p.b. umożliwia nałożenie na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązku wykonania czynności doprowadzających obiekt do odpowiedniego stanu technicznego. Nie pozwala na wykonywanie prac, dla których wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Organ II instancji uznał, że wydany przez PINB w [...] nakaz wykonania robót zabezpieczających tj.: wykonanie palisady z dwóch rzędów pali wierconych CFA o średnicy 400 mm, długości 12,0 m w rozstawie 1,2 m o nośności obliczeniowej na ścinanie równej 180 kN, stężoną oczepem żelbetowym, oraz wzmocnioną kotwami gruntowymi długości całkowitej 21,0 m i nośności obliczeniowej 380 kN w rozstawie 1,2 m i kącie nachylenia 30°; likwidację zastoiska wody na skarpie wtórnej osuwiska i reprofilację terenu poniżej skarpy głównej na odcinku do zbiornika wód położonego niżej; odtworzenie nasypu poprzez wymianę gruntu nasypowego "niekontrolowanego" na grunt zbrojony wraz z umocnieniem skarpy przez obsianie mieszankami traw; wykonanie elementów odwodnienia skarpy i odwodnienia drogi dojazdowej korytkami ściekowymi typu "kolejowego"; włączenie odwodnienia (drenażu) istniejącego muru oporowego na działce nr [...] do nowo wykonanego ścieku typu "kolejowego"; odtworzenie drogi wewnętrznej na odbudowanej i wzmocnionej skarpie - przekracza dyspozycję art. 66 ust. 1 u.p.b. Ww. roboty sprowadzają się w istocie do zabezpieczenia osuwiska. Organ odwoławczy zaznaczył, że zarówno skarpa jak i osuwisko nie są obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.p.b., gdyż nie posiadają charakteru kubaturowego, nie stanowią całości techniczno-użytkowej oraz nie powstały w wyniku wykonania robót budowlanych, zatem nie można ich uznać za budowlę ziemną. Zabezpieczenie osuwiska i skarpy wymaga wykonania robót budowlanych, które nie mogą być przedmiotem nakazu z art. 66 u.p.b., ale wymagają sporządzenia obszernej dokumentacji geologiczno-inżynierskiej oraz projektowo-budowlanej wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, a końcowo wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie ekspertyza stanu technicznego nie może zastąpić ww. dokumentacji. Wydane w tym zakresie nakazy wykraczają poza zakres usunięcia nieprawidłowości, o których mowa w art. 66 u.p.b. i nie mogą być objęte dyspozycją tego przepisu, jako że decyzja w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.b. nie może stanowić legitymacji zastępującej pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy podkreślił, że zasadne jest natomiast nałożenie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości poprzez oczyszczenie rowu zlokalizowanego na działkach nr [...], w sposób zapewniający odprowadzenie wód opadowo-roztopowych z drogi gminnej zlokalizowanej na działce nr [...], w celu zabezpieczenia przed napływem wód na skarpę główną osuwiska. Roboty te należy wykonać w terminie określonym w piśmie biegłego, uzupełniającym ekspertyzę, tj. do 30 września 2025 r. Z uwagi na nieodpowiedni stan techniczny drogi dojazdowej i jej lokalizację na terenie aktywnego osuwiska zachodzi konieczności zakazania użytkowania drogi oraz monitorowania stanu ww. drogi wewnętrznej (dojazdu) do czasu zabezpieczenia osuwiska w terminie nie późniejszym niż do 31 grudnia 2026 r. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniach PWINB podał, że ekspertyza stanu technicznego była wystarczająca do wydania rozstrzygnięcia w sprawie i nie wymaga dalszego uzupełniania. Ponadto w ocenie organu odwoławczego nie ma wątpliwości, co do własności działki nr [...], gdyż właściciele ww. działki zostali ustaleni na podstawie prowadzonej dla ww. nieruchomości księgi wieczystej nr [...]. Złożenie oświadczenia o odstąpieniu od umowy sprzedaży nieruchomości ma skutek jedynie obligacyjny, a dla skutków rzeczowych (przeniesienie własności nieruchomości z powrotem na zbywcę) niezbędne jest złożenie zgodnego oświadczenia woli obu stron. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Gmina [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu i instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji Gmina zarzuciła naruszenie: 1. art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.b. poprzez jego błędną wykładnię i nałożenie obowiązku prowadzenia ciągłego monitoringu stanu technicznego drogi, podczas gdy przepis art. 66 ust. 1 u.p.b. dotyczy wyłącznie nakazywania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (działań o charakterze naprawczym lub zabezpieczającym), a nie działań o charakterze ciągłego nadzoru lub obserwacji; 2. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a." poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia rzeczywistych przyczyn powstania osuwiska i ich konsekwencji prawnych, w tym niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego poprzez zaniechanie dogłębnego wyjaśnienia przyczyn powstania osuwiska, w szczególności pominięcie analizy wpływu zmian stosunków wodnych i uformowania nasypu przez dewelopera, co jest kluczowe dla ustalenia rzeczywistej odpowiedzialności, a także poprzez błędne oparcie się na ekspertyzie technicznej, która nie ustaliła rzeczywistej przyczyny powstania osuwiska i jego związku z działaniami dewelopera; 3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu decyzji merytorycznego ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania Gminy, w szczególności w zakresie przyczynowości powstania osuwiska i roli dewelopera, jak również w zakresie wadliwości ekspertyzy technicznej, a także poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, w jaki sposób fakt istnienia aktywnego osuwiska i jego powstanie na skutek działań osób trzecich wpłynęły na ocenę zakresu koniecznych robót i rozłożenie odpowiedzialności; 4. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 u.p.b. poprzez rażąco niedostateczne sprecyzowanie zakresu i rodzaju obowiązków nałożonych na Gminę, co uniemożliwia Gminie ich prawidłowe i terminowe wykonanie. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, a wyłącznym jej kryterium jest legalność czyli zgodność z prawem, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). W ramach tej kontroli Sąd bierze pod uwagę naruszenia prawa i przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddając kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach wyżej opisanych, Sąd stwierdził, że skarga okazała się zasadna, ale zasadniczo z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Postępowanie w niniejszej sprawie jest prowadzone na podstawie art. 66 u.p.b. W ust. 1 tego przepisu podano, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Zgodnie z ust. 2 powyższego uregulowania, w decyzji, o której mowa wyżej właściwy organ może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie. W związku z powyższą regulacją i celami z nich wynikającymi, nie mają znaczenia okoliczności, które doprowadziły do sytuacji spełniających przesłanki do zastosowania art. 66 u.p.b. Orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego nie mają więc uprawnień do badania przyczyn, które doprowadziły do tego, że obiekt jest użytkowany w sposób określony w art. 61 ust. 1 u.p.b. Tryb przewidziany w art. 66 u.p.b. ma zastosowanie wyłącznie do obiektów budowlanych wybudowanych zgodnie z obowiązującymi przepisami. Przepis ten nie może być traktowany jako sposób na usunięcie dokonanych przez inwestora odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę lub likwidacji samowoli budowlanej. Adresatem obowiązków nakładanych na podstawie art. 66 u.p.b. dla usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym może być wyłącznie właściciel lub zarządca nieruchomości. W kontrolowanej sprawie, która dotyczy osunięcia się drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działce nr [...]jest Gmina [...] i EK – współwłaściciele ww. działki, przy czym udział EK we współwłasności wynosi 1/6. W aktach administracyjnych znajduje się postanowienie NSA z dnia 4 kwietnia 2024r.,sygn. akt II OSK 577/24 o odmowie wstrzymania wykonania postanowienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 marca 2023 r., nr OA.7722.18.6.2023, wydane w przedmiocie zobowiązania do dostarczenia ekspertyzy. NSA w uzasadnieniu postanowienia nie stwierdził błędnego wskazania adresatów do dostarczenia ekspertyzy. Stwierdzić też wypada, że adresaci obowiązku zostali wyznaczeni zgodnie z art. 66 u.p.b., a ich prawo własności potwierdza znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy wypis z ewidencji gruntów dla działki nr [...]. Przepis art. 66 u.p.b. ma na celu doprowadzenie do zapewnienia właściwego stanu bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów budowlanych oraz użytkowania ich w sposób niezagrażający wskazanym w art. 66 ust. 1 pkt 1 u.p.b. dobrom chronionym. Definicję obiektu budowlanego zawarto w art. 3 ust. 1 u.p.b., zgodnie z którym należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Nie budzi wątpliwości, że takim obiektem budowlanym jest kontrolowana w niniejszym postępowaniu droga wewnętrzna, która osunęła się na odcinku około 50 m licząc od miejsca jej włączenia z drogą gminą zlokalizowaną na działce nr [...] (mapa zasadnicza w skali 1: 500 znajdująca się w ekspertyzie stanu technicznego drogi wewnętrznej na działce [...]). W kontekście naprowadzonej definicji stwierdzić wypada, że osuwisko nie jest obiektem budowlanym, zatem nie mieści się w dyspozycji art. 66 u.p.b. Na ww. mapie pokazany jest obszar osuwiska z bazy danych SOPO oznaczony kolorem różowym, a jego granice czerwoną ciągłą linią (legenda mapy dokumentacyjnej w ekspertyzie j.w.). Zasięg tego osuwiska sięga aż na działkę EK o nr [...], na której zlokalizowany jest budynek jednorodzinny. Z ustaleń organu I instancji wynika, że karta rejestracyjna osuwiska o numerze ewidencyjnym [...] wskazuje, że osuwisko odmłodziło się około 15 marca 2021r. i w tym czasie uszkodziło fragment drogi wewnętrznej dojazdowej do trzech nowych domów. W okresie od 15 marca do 20 maja 2021r. aktywna skarpa główna sukcesywnie przesuwała się w górę stoku uszkadzając całkowicie drogą. Fragment drogi został zerwany, a na północ od tej strefy powstały równolegle do uaktywnionej skarpy szczeliny. W odległości około 5,7 m od najdalszej, czyli najwyżej położonej szczeliny na stoku znajduje się nowy dom, który jest zagrożony uszkodzeniem, jeżeli osuwisko będzie postępować w górę stoku, a szczelina rozwinie się w skarpę główną. W karcie rejestracyjnej wskazano, że możliwe jest dalsze poszerzające się zniszczenie drogi. Skarżąca Gmina [...] oraz EK są współwłaścicielami działki drogowej nr [...]. Prawidłowo określono adresatów wykonania obowiązków orzeczonych na podstawie art. 66 u.p.b. Obiektem budowlanym, w przedmiotowej sprawie, którego mogą dotyczyć nakazy z art. 66 u.p.b. jest droga wewnętrzna na działce nr [...]. EK jest właścicielką działki nr [...], na której znajduje się budynek jednorodzinny, która to działka graniczy z działką drogową nr [...]. Wątpliwości natomiast budzi zakres orzeczonych przez organy nadzoru czynności nakazanych do wykonania w ramach art. 66 ust. 1 u.p.b. Powołany przepis w sposób wyraźny wymaga, aby w sentencji decyzji określić konkretne nakazy prowadzące do usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości oraz termin wykonania tego obowiązku w obiekcie budowlanym. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co oznacza, że organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji i orzekł co do istoty sprawy w sposób jak opisano na wstępie. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przepis art. 66 ust. 1 u.p.b. umożliwia nałożenie na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązku wykonania czynności doprowadzających obiekt do odpowiedniego stanu technicznego. Organ przyjął też, że przepis ten nie pozwala na wykonanie prac, dla których wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, co stało się podstawą dla zastosowania reformatoryjnego orzekania w sprawie. Stanowisko odnośnie nakazania do wykonania takich czynności związanych z doprowadzeniem obiektu do bezpiecznego użytkowania, które nie wymagają pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia nie zasługuje na akceptację, gdyż nie znajduje potwierdzenia ani w piśmiennictwie, ani w orzecznictwie sądów administracyjnych. Za przyjęciem takiego poglądu nie przemawia też zastawanie wykładni literalnej, czy funkcjonalnej art. 66 ust. 1 u.p.b. Wyjaśnienia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliły się dwa poglądy prawne dotyczące tego, czy do wykonania nakazu nałożonego w drodze decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 u.p.b. wymagane jest uzyskanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego dla wydania przedmiotowego nakazu nie stanowi przeszkody możliwość uzyskania pozwolenia na budowę na roboty budowalne związane z doprowadzeniem drogi wewnętrznej do odpowiedniego stanu technicznego. Po pierwsze w tym zakresie jako dopuszczalny należy uznać pogląd prawny, zgodnie z którym decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. nie zastępuje pozwolenia na budowę, co oznacza, że podmiot zobowiązany do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości przed przystąpieniem do robót budowlanych obowiązany jest uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę (por. A. Plucińska – Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.) – "Prawo budowlane. Komentarz zaktualizowany opub. LEX el.2024 do art. 66 ). Po drugie powyższej ocenie nie przeczy także inny bardziej liberalny pogląd prawny, zgodnie z którym roboty budowlane objęte nakazem zawartym w decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 i 1a u.p.b. nie wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Komentowany przepis dotyczy utrzymania obiektów budowlanych, przez które to pojęcie należy rozumieć zachowanie obiektów budowlanych w stanie niepogorszonym, niezmienionym. Prace budowlane wykonywane na podstawie art. 66 u.p.b. mają charakter naprawczy, a więc odnoszą się do stanu obiektu budowlanego, jaki powinien być zachowany przy prawidłowym jego użytkowaniu (zob. wyroki NSA: z 26.09.2008r., II OSK 1102/07; z 5.01.2011r., II OSK 1980/09; z 15.12.2021 r., II OSK 1612/21 – dostępne w cbosa). W pkt 1 zaskarżonej decyzji organ II instancji nałożył na właścicieli działki nr [...] obowiązek oczyszczenie rowu zlokalizowanego na działkach nr [...], w sposób zapewniający odprowadzenie wód opadowo-roztopowych z drogi gminnej zlokalizowanej na działce nr [...] w terminie do 30 września 2025r. Sąd stwierdza, że droga gminna zlokalizowana na działce nr [...], nie jest obiektem budowlanym, którego dotyczy postępowanie prowadzone w trybie art. 66 u.p.b. w przedmiocie usuwania stwierdzonych nieprawidłowości. Ponadto nie jest to nakaz, który samodzielnie miałby prowadzić do poprawy stanu drogi na działce nr [...] i skutkować jej przywróceniem do użytkowania. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby EK była właścicielką działek nr [...] oraz drogi gminnej położonej na działce nr [...]. Zatem istnieje wątpliwość, co do prawidłowego określenia zakresu obowiązku poprzez wykonanie robót budowlanych na nieruchomościach, co do których w aktach administracyjnych brak jest dokumentów potwierdzających tytuł prawny do ww. nieruchomości obydwu zobowiązanych podmiotów. Również pozostałe czynności polegające na prowadzeniu monitoringu stanu drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działce nr [...] do czasu zabezpieczenia osuwiska w terminie nie późniejszym niż do 31 grudnia 2026r. oraz zakaz jej użytkowania w tym samym okresie nie można zakwalifikować jako realizacji normy art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.b. nie są działaniami skutkującymi doprowadzeniem obiektu do stanu umożliwiającego użytkowanie, a tylko takie nakazy będą właściwie wykonywać normy wynikające z powołanych przepisów. Zasadnie zakwestionowała ten rodzaj nałożonych obowiązków w skardze do Sądu Gmina [...]. Wydana przez PWINB decyzja, wyraża przede wszystkim zakaz użytkowania spornego obiektu oraz określa sposób kontroli stanu drogi przez monitorowanie. Tego rodzaju rozstrzygnięcie jest wyłącznie akcesoryjne wobec nakazu wykonania przez właściciela obiektu takich czynności, które mają usuwać stwierdzone nieprawidłowości. Zakaz użytkowania nie może być wydawany samodzielnie, bez orzeczenia określonego w art. 66 ust. 1 u.p.b. W zaskarżonej decyzji PWINB tej wymaganej normatywnej zależności nie można się dopatrzeć. Powyższe stanowi postać naruszenia przepisów prawa materialnego, mającą istotny wpływ na wynik sprawy. Prace budowlane wykonywane na podstawie art. 66 u.p.b. mają charakter również naprawczy, a więc odnoszą się do stanu obiektu budowlanego, jaki powinien być zachowany przy prawidłowym użytkowaniu. Ponadto z zakwestionowanego rozstrzygnięcia jednoznacznie wynika, że podstawowym elementem doprowadzenia drogi wewnętrznej do stanu użytkowania jest istnienie czynnego osuwiska, dla zabezpieczenia którego organ ustalił termin do 31 grudnia 2026r., bez określenia czynności poprzez wykonanie określonych prac i robót budowlanych dla ustabilizowania osuwiska. Naprawa, czy odtworzenia zniszczonego odcinka drogi wewnętrznej stanowiącej obiekt budowlany, będzie możliwe po wcześniejszym ustabilizowaniu osuwiska. Sąd za konieczne uznał uchylenie decyzji organu I instancji częściowo z tych przyczyn, które dotyczą przedmiotu orzekania i zakresu nakazania wykonania czynności naprawczych, gdyż nie odnoszą się do obiektu budowlanego. Organ I instancji nakazał Gminie [...] oraz EK jako współwłaścicielom drogi dojazdowej zlokalizowanej na działce nr [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie robót zabezpieczających na działkach nr [...] wymienionych w pkt od 1 do 7. Lektura rozstrzygnięcia zawarta w pkt 1 do 4 nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, jakie roboty budowlane mają być wykonywane na konkretnych działkach, co powinno wiązać się z podaniem ich numeru ewidencyjnego i ich właścicieli. Organ powinien też rozważyć, czy podmiotom tym nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu, skoro zakres przewidzianych do wykonania czynności naprawczych wykracza poza nieruchomość, na której znajduje się obiekt budowlanych to jest na działce nr [...]. O statusie prawnym pozostałych działek w aktach administracyjnych brak informacji. W pkt 5 decyzji nakazano włączenie odwodnienia (drenażu) istniejącego muru oporowego na działce nr [...]. Nawet przyjmując, że mur oporowy jest obiektem budowlanym, to w odwołaniach od decyzji organu I instancji zakwestionowano legalność tego muru, co wymaga wyjaśnienia i ustalenia, kto jest właścicielem działki nr [...], a także legalności tego muru oporowego. Problematyka treści pkt 7 rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji została wyjaśniona w ocenie prawnej odnośnie decyzji organu II instancji. Stwierdzić też wypada, że uzasadnienie decyzji organu I instancji nie czyni zadość art. 107 § 3 k.p.a. w szczególności jest to jedynie relacja z przebiegu postępowania, a odnośnie nałożonych obowiązków organ w ostaniem akapicie uzasadnienia przytoczył treść art. 66 u.p.b. i stwierdził, że w opisanym stanie faktycznym obiekt budowlany jakim jest droga wewnętrzna jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Takie uzasadnienie wobec zakresu nałożonych obowiązków stanowi naruszenie przepisów procesowych oraz zasady pogłębiania zaufania do organów administracji wyrażonej w art. 8 k.p.a. Sąd zwraca też uwagę, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że w przypadku niepodjęcia działań zabezpieczających przed ruchami osuwiskowymi istnieje duże prawdopodobieństwo uszkodzenia elementów sieci elektrycznej i gazowej, a także budynku mieszkalnego nr [...]. Obiekty te zostały objęte stałą okresową kontrolą. Stała kontrola stanu osuwiska nie daje gwarancji, że nie nastąpi dalsze przemieszczanie osuwiska. Zakres czynności naprawczych zaleconych do wykonania w ekspertyzie wykracza poza nieruchomość stanowiącą drogę wewnętrza położoną na nieruchomości nr [...]., ale taki był zakres zleconej biegłemu ekspertyzy. Rolą organu I instancji było jednak orzekanie na podstawie art. 66 u.p.b. Obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego nałożony na organy administracji publicznej, stanowi gwarancję realizacji zasady prawdy obiektywnej (materialnej) statuowanej przepisem art. 7 k.p.a. Organ administracji publicznej jest zatem zobowiązany do podjęcia czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i do rozpatrzenia tegoż materiału (art. 77 § 1 k.p.a.). Z tego też powodu organy są zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Realizacja powyższych obowiązków wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a następnie organ winien dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), a swoje stanowisko powinien przekonująco uzasadnić (art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.). Wymogu dokonania wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego nie spełnia zabieg na przetransportowaniu do rozstrzygnięcia decyzji (patrz: decyzja organu I instancji) treści zawartej w ekspertyzie na str. 71 pt.: "Podsumowanie i wnioski", bez oceny i analizy organu w kontekście stanu faktycznego sprawy, którym nie jest istnienie osuwiska, a jego zabezpieczenie, co przekracza granice nieruchomości [...], na której znajduje się zniszczona droga wewnętrzna. Z tego względu Sąd uznał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że zaskarżone decyzje naruszyły art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.b z uwagi na ich niewłaściwe zastosowanie, co zostało przedstawione w uzasadnieniu. Celowym w przedmiotowej sprawie wydaje się rozważenie adekwatnych środków służących wyeliminowaniu zagrożeń dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska, jakie może wywołać uszkodzona droga wewnętrzna. Ewentualny obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę nie stoi na przeszkodzie dla zastosowania przepisu art. 66 u.p.b. Trzeba mieć na względzie art. 4 u.p.b., że prawo zabudowy nieruchomości gruntowej ma każdy, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Skoro przepis art. 66 u.p.b. odnosi się do obiektu budowlanego legalnie wzniesionego, to adresat obowiązku musi dysponować tytułem prawnym do nieruchomości. Gdyby tak nie było to procedowanie odbywałoby się na podstawie innych przepisów, które dotyczą obiektów budowlanych wzniesionych bez pozwolenia na budowę lub wykonania robót budowlanych bez stosownego zgłoszenia. Rozważając sprawę ponownie organ I instancji uwzględni przedstawione wyżej uwagi Sądu. Organ przeanalizuje przedmiotową sprawę pod względem właściwego zastosowania przepisu art. 66 ust. 1 u.p.b., z którego wynika obowiązek nałożenia w drodze decyzji nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w obiekcie budowlanym, a nie jedynie ich zabezpieczenie i monitorowanie. Nałożone obowiązki mają być określone konkretnie, aby nie budziły wątpliwości co do ich wykonania, miejsca i czasu ich realizacji. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 132 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.