II SA/Rz 111/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Karina Gniewek-Berezowska /spr./ WSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2025 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 18 października 2024 r. nr SKO.415/440/2024 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącej J. S. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "SKO", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") postanowieniem z 18 października 2024 r. nr SKO.415/440/2024, po rozpoznaniu zażalenia J. S. (dalej: "Skarżąca") na postanowienie Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "Organ I instancji") z 26 sierpnia 2024 r., nr [...] – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Organu I instancji. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 5 lipca 2024 r. do Organu I instancji wpłynął wniosek Skarżącej, zamieszkałej w R., o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budynek mieszkalny jednorodzinny" na części działki [...] w obrębie ewidencyjnym [...] w [...] przy ul. [...]. Postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2024 r., nr [...], Organ I instancji orzekł o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji do dnia 5 stycznia 2026 r., tj. na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, Na powyższe postanowienie - zachowując ustawowy termin, zażalenie wniosła Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Po rozpatrzeniu zażalenia na rozstrzygnięcie Organu I instancji, SKO postanowieniem z 18 października 2024 r. nr SKO.415/440/2024, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 – dalej: "K.p.a.") oraz art.62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. - Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 – dalej: "u.p.z.p.") - utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, że Kolegium, po przeanalizowaniu materiału dowodowego ustaliło, że teren objęty wnioskiem położony jest na obszarze, dla którego Rada Miasta [...] w dniu [...] września 2012 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] pomiędzy [...] na osiedlu [...] w [...]. SKO podniosło, że Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że plan miejscowy został podjęty w celu określenia nowego przeznaczenia terenów, w tym w zakresie infrastruktury technicznej i transportowej. Ponadto, pismo Biura Rozwoju Miasta [...] z dnia 20 sierpnia 2024 r. jednoznacznie wskazuje, iż część terenu objętego wnioskiem znajduje się na obszarze przeznaczonym pod drogi publiczne oraz usługi edukacyjne lub zdrowotne, co pozostaje w sprzeczności z planowaną inwestycją – budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. SKO wskazało, że podziela stanowisko Organu I instancji, uznając, że przesłanki zawieszenia postępowania zostały spełnione. Art. 62 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje możliwość fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego, co potwierdzają liczne orzeczenia sądów administracyjnych, m.in. wyrok WSA w Krakowie z 21 stycznia 2020 r. (II SA/Kr 1378/19). Organ prowadzący postępowanie ma prawo zawiesić je z urzędu, jeśli istnieje realna perspektywa uchwalenia planu miejscowego, którego ustalenia mogą kolidować z treścią przyszłej decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do argumentów podniesionych w zażaleniu, Kolegium uznało je za niezasadne. Uchwała Rady Miasta [...] z dnia 27 lutego 2024 r. o uchyleniu 34 uchwał dotyczących planów miejscowych nie objęła uchwały Nr [...], co wskazuje na jej aktualność i zasadność kontynuowania procesu planistycznego. Ponadto wyrok WSA w Gdańsku z 12 lutego 2024 r. (II SA/Gd 896/23) na który powołał się pełnomocnik Skarżącej, nie jest prawomocny (na dzień wydania przedmiotowego postanowienia), wobec czego nie może stanowić podstawy do odmiennej oceny sprawy. W świetle powyższych okoliczności Organ odwoławczy uznał, że postanowienie Organu I instancji było prawidłowe i w pełni zgodne z przepisami prawa, a zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na ww. postanowienie z 18 października 2024 r. nr SKO.415/440/2024, wniosła Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: - art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 § 1 i 2 K.p.a. poprzez powielenie i zaakceptowanie faktu dokonania przez Organ I instancji błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów, w sposób podważający zaufanie strony do działania władzy publicznej oraz obrazujący wewnętrzną sprzeczność w zakresie wykładni i stosowania przepisów przez ten sam Urząd albowiem Skarżąca, składając zażalenie na pięć postanowień Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie zawieszenia postępowań w przedmiocie wydania warunków zabudowy dla działek położonych w tym samym miejscu, do tej pory uzyskała trzy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie i jedno postanowienie uchylające zaskarżone postanowienie, gdzie Organ, w tym samym stanie faktycznym i prawnym, przychylił się do argumentów podniesionych w zażaleniu, z których wynikało, że Organ I instancji niesłusznie zawiesił postępowanie powołując się na fakt prowadzenia prac nad planem od ponad 12 lat, braku wykazania przez Organ kiedy należy spodziewać się jego uchwalenia oraz wykazania w jaki sposób inwestycja koliduje z wyobrażeniami planistów, a co za tym idzie, ten sam Urząd, w tym samym stanie faktycznym i prawnym, wydał wzajemnie sprzeczne rozstrzygnięcia i posłużył się całkowicie odmienną argumentacją, co podważa zaufanie skarżącej do prawidłowości działania Organu oraz pozostaje w sprzeczności z linią orzeczniczą wynikającą z rozstrzygnięcia korzystnego dla skarżącej; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie oraz zaakceptowanie faktu, że Organ I instancji sporządził uzasadnienie w sposób niepozwalający na obiektywną weryfikację czy zastosowanie instytucji zawieszenia postępowania jest działaniem uzasadnionym, czy też jest to działanie celowe, polegające na możliwości wykorzystania odpowiedniej normy w celu zyskania czasu na pozorną poprawę wizerunku nadszarpniętego poprzez administracyjną indolencję polegającą na niemożności uchwalenia planu przez okres 12 lat; - art. 62 ust. 2 u.p.z.p. poprzez powielenie i zaakceptowanie faktu dokonania przez Organ I instancji błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania tego przepisu polegające na niesłusznym zawieszeniu postępowania na maksymalny okres, mimo że przepis nie ma charakteru obligatoryjnego w tym zakresie, dopuszcza możliwość zawieszenia na krótszy okres, zaś zastosowanie tej instytucji powinno być poprzedzone wykazaniem, że prace nad planem są na tyle zaawansowane, że pozwolą na jego uchwalenie w okresie zawieszenia, co w tym przypadku nie miało miejsca i z pewnością nie nastąpi skoro nie udało się tego uczynić przez 12 lat. Mając na uwadze powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta z 26 sierpnia 2024 r. nr [...], nadto o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoją argumentację wskazaną w zaskarżonym w postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Kolegium utrzymujące w mocy postanowienie o zwieszeniu postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...] na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Jak wynika z akt podstawą zawieszenia postępowania było ustalenie, że część działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest zlokalizowana na terenie przeznaczonym, zgodnie z uchwałą Rady Miasta [...] z [...] września 2012 r., Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia Miejskiego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] pod drogę publiczną klasy lokalnej. Organ I instancji stwierdził, że powyższa sprzeczność stanowi podstawę do zwieszenia postępowania na przewidziany w powołanym przepisie okres. Kolegium dodało, że po dokonaniu aktualności planów zagospodarowania przestrzennego, 34 uchwały w tym przedmiocie uchylono - uchwała Rady Miasta [...] z [...] lutego 2024 r. Nr [...]. Uchwałą tą nie objęto przedmiotowego planu miejscowego, co tym bardziej czyni uzasadnionym postanowienie o zawieszeniu postępowania. Skarżąca kwestionując zasadność zawieszenia podniosła, że wystąpiła o wydanie pięciu decyzji o warunki zabudowy na działkach nr [...]. We wszystkich sprawach Prezydent Miasta [...] zawiesił postępowanie z przyczyn wyżej opisanych. Na skutek złożonych zażaleń otrzymała cztery postanowienia SKO w Rzeszowie. Trzy z nich utrzymujące postanowienie Prezydenta w mocy, jedno uchylające, które dołączyła do skargi (postanowienie z 9 października 2024 r., Nr [...]). Zgodnie z art. 62 ust. 1 u.p.z.p.: 1. Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Sąd zgadza się ze stanowiskiem Organów, że przepis ten ma na celu zabezpieczenie skutecznej realizacji władztwa planistycznego przysługującego gminie w zakresie kształtowania zasad wykorzystania przestrzeni, co wyraża się w kompetencji do stanowienia planów miejscowych jako aktów prawa miejscowego. Zgodzić należy się również z tym, że zastosowana w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. konstrukcja procesowa zawieszenia postępowania upoważnia organ prowadzący postępowanie do jego zawieszenia z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymogów co do przesłanek zawieszenia. Jeżeli istnieje realne niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy zamierzonym zagospodarowaniem terenu a koncepcją przyjmowaną w projekcie planu miejscowego, wskazane jest zawieszenie postępowania. Ustawodawca pozostawił kwestię zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 uznaniu organów. Granice tego uznania wyznacza wstępna ocena materiałów planistycznych. Ocena ta pozostawiona został organowi. Niemniej jednak, budzi wątpliwości fakt, że w stosunku do inwestycji planowanych na tej samej działce Organ II instancji różnie ocenia to niebezpieczeństwo i w stosunku do jednej z nich stwierdza brak podstaw do zwieszenia postępowania, w stosunku do innych wyciąga odmienne wnioski. Takie działanie Organu godzi w zasadę zaufania do organów państwa. Zgodnie z art. 8 k.p.a.: § 1. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. § 2. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi niewątpliwie naruszenie art. 8 k.p.a. gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa oraz wpłynąć ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli ( tak słusznie orzekł Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Łodzi w wyrok z dnia 8 kwietnia 1998 r. I SA/Łd 652/97). W ocenie Sądu brak podania przez Organ odwoławczy przyczyn innego rozstrzygnięcia sprawy w podobnej sytuacji faktycznej i takim samym stanie prawnym narusza zasadę zaufania do organów państwa w sposób uzasadniający uchylenie postanowienie i przekazanie Organowi sprawy celem wyjaśniania przyczyn takiego stanu rzeczy. Okoliczności tych z przyczyn oczywistych nie mógł wyjaśnić za Organ Sąd, a brak ich wskazania w uzasadnieniu pozbawia Sąd możliwości kontroli w tym zakresie. Mając to na uwadze Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz.U. z 2023 r., poz. 1964 ).