II SA/Rz 1110/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie NSA Jerzy Solarski NSA Stanisław Śliwa Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 12 października 2006 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym -skargę oddala- -Sygn. akt II SA/Rz 1110/05 U z a s a d n i e n i e Zaskarżoną decyzja z dnia [...] października 2005 r., /[...]/ Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 3, art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm./, po rozpatrzeniu odwołania J. C. od decyzji Starosty z dnia [...] sierpnia 2005 r. /[...]/, wydanej na skutek wznowienia postępowania administracyjnego odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2004 r. /[...]/ o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu szeregu nieruchomości położonych w S., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że J. C. wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] września 2004 r. /[...]/ orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu szeregu nieruchomości poł. w S. Wnioskodawca wskazał na naruszenie prawa poprzez udział w postępowaniu osoby, która powinna zostać wyłączona – M. J. Z-cy Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w S. – a która w jego ocenie miała wpływ na wynik postępowania z uwagi na pokrewieństwo z inną uczestniczką tego postępowania, tj. K. M. Postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. Starosta wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie, a po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i analizy zarzutów wnioskodawcy decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. /[...]/ odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2004 r. /[...]/ o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu szeregu nieruchomości poł. w S. Wyjaśnił, że M. J. – pracownik Starostwa Powiatowego w S. – pozostaje w II stopniu pokrewieństwa z uczestnikiem postępowania zakończonego kwestionowaną decyzja, tj. R. M. /osoba ta poparła wniosek J. C. o zwrot nieruchomości/. Sprawy z zakresu zwrotów wywłaszczonych nieruchomości podlegają samodzielnemu stanowisku pracy ds. wywłaszczeń i zwrotów wywłaszczonych nieruchomości, prowadzone są przez specjalistę S. Ł., zaś przedmiotową decyzję wydał Starosta. W złożonym odwołaniu J. C. wnosił o zmianę decyzji na jego korzyść, podnosząc, że Starosta nie ustosunkował się do wszystkich jego zarzutów. Całe postępowanie przeprowadzono z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 100 K.p.a., co uznał odwołujący się za niewykonanie zaleceń Wojewody. Ponadto odwołujący się podał, że wraz z odwołaniem wnosi skargę do organu odwoławczego na sformułowania zawarte w decyzji Starosty znak: [...], zaś Starosta powinien ponownie przeprowadzić postępowanie, gdyż nie uwzględnił zarzutów z art. 156 k.p.a. do uchylenia decyzji z art. 145 k.p.a. Analizując niniejszą sprawę organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania. Stwierdził, że J. C. wystąpił w przedmiotowej sprawie o wznowienie postępowania z uwagi na fakt, iż w postępowaniu brała udział osoba podlegająca wyłączeniu, wskazując tym samym na przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. – decyzja została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlegał wyłączeniu w myśl art. 24, 25 i 27 k.p.a. Zarzut odwołującego się, iż M. J. pozostająca w II stopniu pokrewieństwa z R. M. – uczestniczką postępowania /spadkobiercą po J. C., która poparła wniosek zwrotowy J. C./ powinna zostać wyłączona, gdyż miała wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, uznano za bezzasadny. Nie wystąpiły przesłanki z art. 24 § 1 k.p.a., gdyż M. J. Z-ca Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w S. nie brała udziału w kwestionowanym postępowaniu, nie wydała przedmiotowej decyzji. Problematyką wywłaszczeń oraz zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w Starostwie Powiatowym w S. zajmuje się na samodzielnym stanowisku pracy specjalista S. Ł. W niniejszej sprawie nie zaszły ponadto żadne nowe okoliczności mogące mieć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia organu I instancji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania wyjaśniono, że przedmiotowe postępowanie prowadzone jest w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące problematykę wznowienia postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowanie nastąpiło z uwagi na konieczność zbadania czy zaistniała wskazana przez odwołującego się przesłanka wznowieniowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Nie jest jednak możliwe zamienne stosowanie, jak wskazuje odwołujący się, przesłanek z art. 156 k.p.a., gdyż dotyczą one innego trybu postępowania administracyjnego. Są to przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji i nie mogą być brane pod uwagę w postępowaniu wznowieniowym; przesłanki wznowieniowe określa enumeratywnie art. 145 § 1 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 100 k.p.a. jest bezzasadny, bowiem dotyczy on czynności związanych z zawieszeniem postępowania administracyjnego i w przedmiotowej sprawie nie ma on zastosowania, bo nie było wydawane żadne postanowienie zawieszające postępowanie. Nadto wskazano, że w związku z niejasnościami zawartymi w pismach odwołującego się z dnia [...] sierpnia 2005 r. zwrócono się do niego pismem z dnia [...] października 2005 r. /[...]/ o sprecyzowanie zarzutów z pouczeniem, iż brak odpowiedzi lub ich dalsza niejasność spowoduje potraktowanie ich jako uzupełnienie zarzutów odwoławczych. Do dnia wydania decyzji odwołujący się nie nadesłał odpowiedzi. Powyższą ostateczną decyzję Wojewody zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. C., wnosząc o rozpatrzenie sprawy "na przepisach szczególnych sądu łącząc dwa tryby postępowania nadzorczego z art. 145 i 156 k.p.a.". Podał również, że zasadność jego skargi "reguluje wyrok II SA/Rz 391/05 z 23.IX.05". Skarga na nieuwzględnienie jego wniosku z art. 156 k.p.a. skutkuje bezczynnością Wojewody. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznaczają natomiast przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.), której art. 134 § 1 stanowi, iż Sąd orzekając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami podnoszonymi w skardze ani też powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w omówionym zakresie Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa, w konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 powyższej ustawy, skarga podlegała oddaleniu. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową, która ma na celu ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowanymi wadami określonymi wyczerpująco w przepisach prawa procesowego /art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a./. W związku z tym, że wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., przepisy określające podstawy wznowienia podlegają wykładni ścisłej /B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W-wa 1996 r., str. 626/. Wniosek strony o wznowienie postępowania prowadzi jedynie do wszczęcia postępowania wstępnego, w którym zbadaniu podlegają formalne podstawy wznowienia, a więc czy z żądaniem wznowienia występuje strona, czy zachowany został przez nią termin i czy powołuje się na ustawowe przesłanki wznowienia. Powyższy etap postępowania wznowieniowego /tzw. wyjaśniający/ kończy się wydaniem przez właściwy organ postanowienia o wznowieniu /art. 149 § 1 k.p.a./, bądź podjęciem decyzji o jego odmowie /art. 149 § 3 k.p.a./. Natomiast w drugim etapie postępowania wznowieniowego /po uprzednim wydaniu postanowienia o wznowieniu/ mogą być podejmowane rozstrzygnięcia określone w art. 151 § 1 pkt 1, art. 151 § 1 pkt 2 oraz art. 151 § 2 k.p.a. W warunkach rozpoznawanej sprawy, po wydaniu przez Starostę w dniu [...] maja 2005 r. postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną /własną/ z dnia [...] września 2004 r. /[...]/ o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu szeregu nieruchomości położonych w S., podjęta została przez niego decyzja w dniu [...] sierpnia 2005 r. /[...]/ w odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej /art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a./. Decyzja z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., jak wyżej wspomniano, może być podjęta dopiero w toku postępowania wznowieniowego /czyli po wydaniu postanowienia o wznowieniu/ i po stwierdzeniu w nim braku rzeczywistego spełnienia się podstaw do wznowienia postępowania wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, materiał zebrany w sprawie nie daje żadnych powodów do zakwestionowania stwierdzonego przez organy obu instancji braku podstaw do wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 k.p.a., a w szczególności w pkt 3 tego przepisu wskazanych w istocie przez skarżącego. Jego bowiem zdaniem M. J. Z-ca Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w S., pozostająca w drugim stopniu pokrewieństwa z R. M. będącą uczestnikiem postępowania, powinna była zostać wyłączona od dokonywania czynności w sprawie, a jej niewyłącznie stanowi uchybienie powodujące w konsekwencji konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Po myśli art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. podstawą wznowienia postępowania jest wydanie decyzji "przez pracownika lub organ administracji państwowej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27". Skarżący wskazywał na przyczyny wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu wymienione w art. 24 § 1 pkt 2 k.p.a. /pozostawanie ze stroną w stosunku pokrewieństwa drugiego stopnia/. Zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. podstawą wznowienia jest wprawdzie sam fakt wydania decyzji przez podmiot podlegający wyłączeniu, ale chodzi o to, że podmiot ten nie zapewnia obiektywizmu w swym działaniu. Z przyjętej w tym przepisie konstrukcji wynika, że podstawą wznowienia postępowania mogą być tylko kwalifikowane wypadki naruszenia instytucji wyłączenia, co podkreśla w powyższym przepisie użycie sformułowania "decyzja została wydana". W pojęciu "wydania decyzji" mieści się tylko udział w czynnościach decydujących i w związku z tym tylko takie naruszenie przepisów o wyłączeniu pracownika /lub organu/ stanowi podstawę wznowienia postępowania. Czynności procesowe organu orzekającego obejmują również czynności przygotowawcze, do których zalicza się czynności podejmowane w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością i udział w nich wyłączonego pracownika /lub organu/ wobec tego, co wyżej naprowadzono, nie może być podstawą wznowienia postępowania. Przenosząc te rozważania na realia niniejszej sprawy stwierdzić należy, że M. J. brała udział jedynie w czynnościach przygotowawczych a nie w czynnościach decydujących , tj. w wydaniu ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2004 r. Z akt sprawy wynika, że działając z upoważnienia Starosty wystosowała do skarżącego pismo z dnia [...] stycznia 2001 r., w którym poinformowała go, że przesłanie do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie postanowienia o przyznaniu spadku po K. C., czego się domagał, jest nieuzasadnione wobec braku takiego żądania ze strony Sądu. Kolejną czynnością jaką wyżej wymieniona dokonała w sprawie było podjęcie zawieszonego postępowania i związane z nim kolejne pismo wysłane do skarżącego o bezzasadności wniosku o wznowienie zawieszonego postępowania wobec jego wcześniejszego podjęcia. Wyżej wymienionych czynności nie można kwalifikować za czynności decydujące. Mają one jedynie charakter incydentalny, zostały podjęte w toku czynności przygotowawczych. Od czasu ostatniej z wymienionych czynności do czasu wydania decyzji, na której rozstrzygnięcie miała według skarżącego wpływ M. J. upłynęło 4 i pół roku. Zauważyć też należy, że M. J. pozostaje w II stopniu pokrewieństwa z R. M., uczestniczką postępowania, która poparła wniosek skarżącego o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, co wydawałoby się przekreśla jej ewentualny negatywny wpływ na jego sprawę. W świetle powyższego stwierdzić należy, że wystosowanie przez M. J. dwóch pism w postępowaniu administracyjnym adresowanych do skarżącego oraz wydanie przez nią z upoważnienia Starosty postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania nie wyczerpuje podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., tj. wydania decyzji przez pracownika, który podlega wyłączeniu, a której to spełnienie implikowało by konieczność uchylenia decyzji objętej taką wadą. W rezultacie prowadzi to do wniosku, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Prawidłowo wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w postępowaniu wznowieniowym nie jest możliwe stosowanie przesłanek z art. 156 k.p.a. dotyczącego instytucji stwierdzenia nieważności. Odmienne są przesłanki postępowania w sprawie wznowienia postępowania i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w żadnym więc razie przesłanki te nie mogą być stosowane "zamiennie" i stąd też żądanie skarżącego odnośnie rozpoznania sprawy "łącząc przepisy art. 145 i 156 k.p.a.", a więc przepisów dotyczących dwóch różnych nadzwyczajnych trybów postępowania nie mogło zostać uwzględnione. Błędne jest stanowisko skarżącego, jakoby zasadność jego skargi "regulował wyrok II SA/Rz 391/05 z 23.IX.2005 r.". Wyrok ten dotyczy skarżonej przez niego decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, a więc pozostaje bez związku z będącą przedmiotem skargi decyzją z dnia [...] października 2005 r. /[...]/. Z tych względów i na mocy art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji.