II SA/Rz 1111/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia minimalnej odległości elektrowni wiatrowych od zabudowań mieszkalnych -skargę oddala- Przedmiotem skargi Gminy [...] jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w sprawie ustalenia minimalnej odległości elektrowni wiatrowych od zabudowań mieszkalnych na terenie Gminy [...]. Podstawę prawną uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) zwana dalej w skrócie u.s.g. Postanowiono w niej, że minimalna odległość pojedynczej elektrowni wiatrowej od zabudowań mieszkalnych powinna wynieść nie mniej niż 2500 m w linii prostej. W ocenie Wojewody [...] ww. uchwałę podjęto bez podstawy prawnej. Powołane w uchwale przepisy nie mogły stanowić jej podstawy prawnej, ponieważ stanowią jedynie ogólne regulacje normatywne statuujące zasadę domniemania właściwości rady gminy we wszystkich sprawach należących do zakresu działania gminy, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Możliwość realizacji tych postanowień wymaga natomiast istnienia pozytywnych regulacji szczegółowych donoszących się do danego zagadnienia. Tymczasem w obecnym stanie prawnym brak jest unormowań, które upoważniałyby radę gminy do podjęcia uchwały w sprawie ustalenia minimalnych odległości elektrowni wiatrowych od zabudowań mieszkalnych. Ustalenie takie mogłoby się natomiast znaleźć z miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) zwana dalej ustawą o planowaniu. Nie można zatem wywodzić z dyspozycji art. 7 u.s.g., że skoro do zadań gminy należą sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, jak również ochrona zdrowia, to do kompetencji rady należy m.in. określanie minimalnych odległości lokalizacji elektrowni wiatrowych od zabudowań mieszkalnych. Norm kompetencyjnych nie można wykładać rozszerzająco. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina [...] stwierdziła, że skoro brak jest przepisów, na podstawie których mogła zostać podjęta przedmiotowa uchwała, to wbrew stanowisku organu nadzoru nie można było takich nieistniejących przepisów naruszyć. Uchwałę podjęto po konsultacjach społecznych, w których mieszkańcy sołectw negatywnie wypowiedzieli się o tego typu inwestycjach, w oparciu o dyspozycję art. 18 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 5 u.s.g. Jej brak może natomiast stanowić dla Gminy zarzewie konfliktów społecznych. Kierowano się przy tym dążeniem do wyeliminowania zagrożeń dla mieszkańców, jakie mogą wiązać się w przedmiotowymi inwestycjami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Zwrócono dodatkowo uwagę na przepisy art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu. Zgodnie z nimi, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie. W planie miejscowym określa się obowiązkowo granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Wprowadzenie planowanych przez Gminę ograniczeń możliwe byłoby tylko w studium i planie miejscowym uchwalonym w odpowiednim trybie. Wobec tego, sprawując nadzór nad organami jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium legalności (zgodności z prawem), należało stwierdzić nieważność uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), wojewódzki sąd administracyjny kontroluje zaskarżone przez gminę rozstrzygnięcie nadzorcze pod względem zgodności z prawem. Z powołanej funkcji sądu administracyjnego równocześnie wynika, że przy kontroli tej sąd bierze pod uwagę stan prawny istniejący w dacie powzięcia uchwały przez radę gminy. W takim stanie rzeczy organ nadzoru i wojewódzki sąd administracyjny stosują prawo materialne obowiązujące w dacie podjęcia uchwały przez stanowiący organ gminy. Zgodnie z art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi w zakresie legalności, a kompetencje nadzorcze wojewody są określone w art. 85 i art. 86 u.s.g. W ramach tego nadzoru wojewoda orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, gdy stwierdzi ich sprzeczność z prawem. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia albo w toku tego postępowania, może wstrzymać ich wykonanie ( ust. 2). Przepisu ust. 2 nie stosuje się do uchwały lub zarządzenia o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego (ust. 2a). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust.3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdzi nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Z akt administracyjnych sprawy nadesłanych przy odpowiedzi na skargę przez Wojewodę [...] wynika, że warunki formalne do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zostały spełnione. Uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2014 r. wpłynęła do Wojewody [...] w dniu 3 czerwca 2014 r., organ wszczął postępowanie stosownym zawiadomieniem, a rozstrzygnięcie nadzorcze wydano w dniu 24 czerwca 2014 r., czyli z dochowaniem terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g. Poddając kontrolowane rozstrzygniecie nadzorcze ocenie merytorycznej w zakresie jego legalności Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ono przepisów prawa, a to powoduje, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawą prawną zakwestionowanej przez Wojewodę [...] uchwały Nr [...] Rady Gminy w [...] jest art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 u.s.g. W treści tej uchwały w § 1 przyjęto, że na terenie gminy [...] ustala się minimalną odległość od zabudowań mieszkalnych pojedynczej elektrowni wiatrowej wynoszącą nie mniej niż 2 500 m (2,5 km) w linii prostej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda [...] stwierdził, że sprawy związane z lokalizacją farm wiatrowych mieszczą się w zakresie zadań własnych gmin określonych w art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, do których zaliczono między innymi sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Organ podał, że konkretyzacja zadania związanego ze sprawami ładu przestrzennego następuje w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), która określa w szczególności prawne instrumenty służące wykonywaniu tych zadań. Sąd uznaje stanowisko to za zasadne. Na poparcie tego poglądu Sąd zwraca uwagę, że gminie z mocy art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. przysługuje tzw. władztwo planistyczne realizowane przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ramach którego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Gmina może podejmować rozstrzygnięcia w sferze planowania przestrzennego mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, może zatem samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Istotnym elementem władztwa planistycznego gminy jest kompetencja do wiążącego określenia treści prawa własności nieruchomości. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Gminie przysługuje władztwo planistyczne, lecz z uprawnienia tego nie może korzystać w sposób dowolny. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Norma prawna zawarta w § 1 uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] stanowi w istocie normę planistyczną, która może być podjęta jedynie w ramach uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Słusznie Wojewoda [...] zwrócił uwagę na zmianę art. 10 u.p.z.p dokonaną ustawą z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 155, poz. 1043) i wprowadzeniu z dniem 25 września 2010 r. ust. 2a do art. 10 u.p.z.p., stanowiącego, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się też ich rozmieszczenie. Ustawa ta dodała również w art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb: granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu terenu i użytkowania terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Ustawodawca stworzył, więc kompleksową regulację w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla powstawania tzw. farm wiatrakowych. Dlatego Sąd podziela stanowisko Wojewody [...], że brak jest argumentów, aby z pominięciem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tworzyć alternatywny plan bez zastosowania całej procedury planistycznej. Odnosząc się do art. 18 ust. 1 u.s.g., stanowiącym również podstawę prawną uchwały, której nieważność stwierdził Wojewoda [...] w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, Sąd odwoła się do tezy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w którym stwierdzono, że przepis ten zasadniczo nie stanowi samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym (władczym), te bowiem muszą znaleźć umocowanie w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Natomiast przepis ten upoważnia do podejmowania działań niewładczych o charakterze programowym, intencyjnym), ale pozostających w granicach zadań gminnych przewidzianych w przepisach prawa (wyrok WSA z Gliwicach z 6.10.2008r. sygn. akt IV SA/Gl 487/08 LEX nr 464003). Uchwała wprowadzająca określone parametry odległościowe na terenie gminy [...] pojedynczej elektrowni wiatrakowej od zabudowań mieszkalnych nie jest uchwałą ani programową, ani intencyjną, ale uchwałą z zakresu władztwa planistycznego, które może być realizowane tylko na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprowadzenie przez Radę Gminy [...] normy należącej do zakresu władztwa planistycznego, jakie przysługuje gminy uchwałą, która nie jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest sprzeczne z prawem i dlatego rozstrzygnięcie nadzorcze wbrew twierdzeniom skargi odpowiada prawu. Za niezasadny Sąd uznał zarzut, że w rozstrzygnięciu nadzorczym nie wskazano przepisów, jakie zostały naruszone kwestionowaną uchwałą. W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, jakie przepisy narusza uchwała Rady Gminy [...] i wyjaśnił dlaczego należy wyeliminować ją z obrotu prawnego. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.