II SA/Rz 1113/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: AWSA Jolanta Ewa Wojtyna po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2007 roku w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. Z. na pismo Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2006r. znak: [...] w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu dzieci do szkoły - postanawia - odrzucić skargę W dniu 25 września 2006r. E. Z. złożyła do Burmistrza [...] wniosek o pokrycie kosztów dojazdu jej dzieci: B. B. i D. B. do szkoły, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 września 2006r. Wyrok ten zapadł na skutek rozpoznania skargi E. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (z dnia [...] grudnia 2005r. nr [...]) utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta (z dnia [...] października 2005r. Nr [...]), która odmawiała przyznania zwrotu kosztów dojazdu B. B. do szkoły. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdzając nieważność wskazanych wyżej decyzji (SKO i Burmistrza) stanął na stanowisku, że obowiązek gminy, o którym mowa w przepisie art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2004r. nr 256 poz. 2572) dotyczący zwrotu kosztów dojazdu dziecka do szkoły nie wymaga wydania aktu indywidualnego (tak pozytywnego jak i negatywnego), jakim jest decyzja administracyjna. Sąd przyjął, iż przedmiotowy obowiązek to czynność w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej jako P.p.s.a. W związku z powyższym, Sąd uznał, iż jeżeli strona skarżąca uważa, że należy jej się zwrot kosztów przejazdu dziecka do szkoły, powinna wezwać Burmistrza na piśmie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a., a następnie wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie określonym w przepisie art. 53 § 2 P.p.s.a. W odpowiedzi na wskazany na wstępie wniosek, Burmistrz Miasta (pismem z dnia 29 września 2006r.) poinformował E. Z. o tym, iż wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie uwarunkowane jest dostarczeniem przez nią cytowanego wyroku WSA w Rzeszowie, zaś do czasu dostarczenia tego dokumentu postępowanie w sprawie ulega zawieszeniu. Następnie w piśmie z dnia 17 października 2006r. E. Z. zwróciła się ponownie o pokrycie lub zwrot kosztów dojazdu jej dzieci do i ze szkoły, załączając jednocześnie odpis wskazanego wyżej wyroku WSA w Rzeszowie. 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej jako P.p.s.a. W związku z powyższym, Sąd uznał, iż jeżeli strona skarżąca uważa, że należy jej się zwrot kosztów przejazdu dziecka do szkoły, powinna wezwać Burmistrza na piśmie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a., a następnie wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie określonym w przepisie art. 53 § 2 P.p.s.a. W odpowiedzi na wskazany na wstępie wniosek, Burmistrz Miasta (pismem z dnia 29 września 2006r.) poinformował E. Z. o tym, iż wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie uwarunkowane jest dostarczeniem przez nią cytowanego wyroku WSA w Rzeszowie, zaś do czasu dostarczenia tego dokumentu postępowanie w sprawie ulega zawieszeniu. Następnie w piśmie z dnia 17 października 2006r. E. Z. zwróciła się ponownie o pokrycie lub zwrot kosztów dojazdu jej dzieci do i ze szkoły, załączając jednocześnie odpis wskazanego wyżej wyroku WSA w Rzeszowie. W dniu 19 października 2006r. Burmistrz Miasta poinformował E. Z. o tym, że jej prośba zostaje rozpatrzona negatywnie, przedstawiając merytoryczne argumenty (pismo to zostało doręczone wyżej wymienionej w dniu 20 października 2006r.). Skargę, skierowaną bezpośrednio do tutejszego Sądu, na powyższe pismo Burmistrza z dnia 19 października 2006r. wniosła E. Z., podnosząc argumenty przemawiające za jej uwzględnieniem. Przedmiotowa skarga datowana jest 17 listopada 2006r., natomiast wpłynęła do tutejszego Sądu w dniu 22 listopada 2006r., zaś pismem z dnia 23 listopada 2006r. WSA w Rzeszowie przekazał ją Gminie Miasta [...] celem udzielenia na nią odpowiedzi. Pismem z dnia 12 stycznia 2007r. E. Z. wezwana została do wskazania czy przed wniesieniem skargi do tutejszego Sądu, wzywała Burmistrza Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezwróceniu kosztów dojazdu jej dzieci B. B. i D. B. do szkoły. Odpowiadając na powyższe wezwanie, skarżąca podniosła, że dokonała takiego wezwania dwukrotnie tj. pismem z dnia 25 września 2006r. oraz z dnia 17 października 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2002r. nr 153 poz. 1269). Przedmiotem tej kontroli jest orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związkopw, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 (art. 3 § 2 P.p.s.a.) W rozpoznawanej sprawie kontrola Sądu obejmuje czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu powołanego wyżej przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w postaci nie zapewnienia zwrotu kosztów przejazdu dzieci do szkoły środkami komunikacji publicznej. Przepis art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. nr 98 poz. 1071), powoływanej dalej jako kpa stanowiący, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, mógłby sugerować istnienie domniemania decyzyjnego załatwienia sprawy. Rozumowanie takie byłoby jednak błędne. W doktrynie i orzecznictwie podnosi się bowiem, że w demokratycznym państwie prawa taka zasada nie może funkcjonować wobec konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski). Oznacza to, iż stwierdzenie zawarte w art. 104 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej prawnej formie (B. Adamiak, J. Borkowski, komentarz do art. 104 kpa, Lex Omega, wyrok NSA z 17.12.1985r., III SA 988/05, ONSA 1985 nr 2 poz. 38). Tymczasem przepis art. 17 cytowanej ustawy o systemie oświaty nie przewiduje dla czynności o której mowa w ust. 3 tego przepisu konieczności wydania decyzji. Aby skarga składana do sądu administracyjnego mogła być uznana za wniesioną w sposób skuteczny, tj. umożliwiający merytoryczne jej rozpoznanie, koniecznym jest uprzednie wyczerpanie toku instancji. Reguła ta wynika wprost z przepisu art. 52 § 1 P.p.s.a. Definicję wyczerpania środków zaskarżenia zawiera § 2 powołanego przepisu art. 52 P.p.s.a. stanowiąc, iż jest to sytuacja, kiedy stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W razie jednak, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, a przedmiotem skargi są akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., konieczne jest aby przed wniesieniem skargi strona wezwała na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. W razie niewyczerpania powyższego trybu, skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Odnosząc powyższą argumentację do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż skarżąca E. Z. nie poprzedziła wniesienia przedmiotowej skargi wezwaniem Burmistrza Miasta do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmownym załatwieniu jej prośby o zwrot kosztów dojazdu jej dzieci do szkoły. Wprawdzie skarżąca twierdzi, że dokonała takiego wezwania i to dwukrotnie, jednakże twierdzenie to nie znajduje potwierdzenia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Owszem, pismem z dnia 25 września 2006r. skarżąca zwróciła się do Burmistrza Miasta o zwrot kosztów dojazdu jej dzieci B. B. oraz D. B. do szkoły, powołując się jednocześnie na wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 września 2006r. Wówczas to Burmistrz zawiadomił skarżącą (w piśmie z dnia 29 września 2006r.) o możliwości załatwienia jej sprawy dopiero po przedłożeniu wyroku na który się powołuje. W związku z powyższym, w dniu 17 października 2006r., skarżąca ponowiła swoją prośbę, załączając równocześnie odpis cytowanego wyroku, a w dniu 20 października 2006r. E. Z. zostało doręczone pismo Burmistrza datowane 19 października 2006r. informujące wyżej wymienioną o negatywnym rozpatrzeniu jej prośby. Według Sądu, to właśnie w takiej sytuacji skarżąca mogła w terminie 14 dni liczonych od dnia 20 października 2006r. tj. od momentu kiedy dowiedziała się o odmowie zwrotu kosztów dojazdu jej dzieci do szkoły, wezwać Burmistrza do usunięcia, zaistniałego według jej oceny, naruszenia prawa. Termin do skorzystania z powyższego trybu upłynął bezskutecznie w dniu 3 listopada 2006r. a skarga E. Z. wpłynęła bezpośrednio do tutejszego Sądu w dniu 22 listopada 2006r. bez jego wyczerpania. Pism skarżącej: z dnia 25 września 2006r. oraz z dnia 17 października 2006r. nie można traktować jako wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie wspomnianego wyżej art. 52 § 3 P.p.s.a. ponieważ były to pisma, w których skarżąca zwracała się dopiero do Burmistrza o uwzględnienie jej prośby. Prośba powyższa została rozpatrzona negatywnie, o czym skarżąca dowiedziała się w dniu 20 października 2006r. i wówczas to mogła zwrócić się ponownie do Burmistrza, wzywając go by usunął naruszenie prawa, jakiego jej zdaniem dopuścił się, nie zwracając kosztów dojazdu B. B. oraz D. B. do szkoły. Tymczasem E. Z. od razu wystąpiła ze skargą do sądu administracyjnego. Nawet gdyby jednak przyjąć, iż skarżąca - po odpowiedzi Burmistrza Miasta na jej prośbę z dnia 25 września 2006r. - zwróciła się do powyższego organu z wnioskiem o usunięcie naruszenia prawa (w piśmie z dnia 17 października 2006r.), to i tak uznać należy, iż przedmiotowa skarga podlega odrzuceniu, tyle że z innej przyczyny niż niewyczerpanie toku instancji. W takiej bowiem sytuacji, trzydziestodniowy termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego rozpoczyna swój bieg od momentu doręczenia skarżącej odpowiedzi na skierowane przez nią do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Powyższe wynika z brzmienia przepisu art. 53 § 2 P.p.s.a. Skoro zatem odpowiedź Burmistrza Miasta została doręczona E. Z. w dniu 20 października 2006r. to ostatnim dniem złożenia skargi był 20 listopada 2006r. (z uwagi na fakt, iż 30 dzień przypadał w niedzielę, nastąpiło przesunięcie terminu na następny dzień po dniu wolnym od pracy tj. na poniedziałek - art. 83 § 2 P.p.s.a.) Z akt niniejszej sprawy nie wynika, kiedy przedmiotowa skarga została nadana w urzędzie pocztowym, wiadomo tylko, że wpłynęła do tutejszego Sądu w dniu 22 listopada 2006r. Powyższe informacje nie mają jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie bowiem z przepisem art. 54 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Tymczasem przedmiotowa skarga została zaadresowana bezpośrednio do tutejszego Sądu. W takiej zaś sytuacji decydujące znaczenie dla oceny terminowości wniesienia skargi ma data jej przekazania przez sąd administracyjny do organu, którego działanie lub bezczynność skarży strona. Obecnie nie może mieć już bowiem zastosowania przepis art. 98 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stanowił on, że w okresie dwóch lat od dnia wejścia w życie ustawy P.p.s.a. skargę wniesioną bezpośrednio do sądu administracyjnego, jeżeli wniesiona została w terminie określonym w art. 53 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny przekazuje organowi, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi ze skutkiem określonym w art. 54 § 1 P.p.s.a. (skutek ten to przyjęcie fikcji, że skargę złożono za pośrednictwem organu). Ustawa P.p.s.a. weszła w życie w dniu 1 stycznia 2004r. a zatem dwuletni okres o którym mowa wyżej upłynął w dniu 1 stycznia 2006r. Uwzględniając powyższe przyjąć należy, iż niniejsza skarga została wniesiona po upływie ustawowego terminu przewidzianego do dokonania takiej czynności. Została ona bowiem przekazana przez tutejszy Sąd do Burmistrza Miasta w dniu 23 listopada 2006r. a więc w trzecim dniu po tym jak upłynął termin do jej złożenia. Mając przedstawioną wyżej argumentację na uwadze, Sąd odrzucił przedmiotową skargę po myśli art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.