II SA/Rz 1113/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Maria Piórkowska NSA Stanisław Śliwa /spr./ Protokolant st. sekr. sąd Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]. Przedmiot skargi stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2011r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2011r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego, powołująca w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej następnie k.p.a. oraz art. 8 ust. 1 pkt 3 i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Z uzasadnienia wynika, że w dniu 29 lipca 2010r. Z. S. zwróciła się do Wójta Gminy [...] o przyznanie zasiłku celowego na zakup opału oraz bieżące wydatki. Po jego rozpoznaniu Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] października 2010r. Nr [...] odmówił jego uwzględnienia. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2010r. znak: [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia z zaleceniem uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia dochodów uzyskiwanych przez siostrę wnioskodawczyni M. S. (tak z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jak i z tytułu posiadanego gospodarstwa rolnego). Po przeprowadzeniu dodatkowych czynności Wójt Gminy [...] wymienioną wyżej decyzją z dnia [...] lutego 2011r. ponownie odmówił Z. S. przyznania zasiłku celowego podnosząc w uzasadnieniu, że wnioskodawczyni pozostawała w przedmiotowym okresie we wspólnym gospodarstwie domowym wraz z siostrą M. S. Miesięczny dochód w rodzinie wynosił 1 592,58 zł, a zatem dochód na osobę w rodzinie stanowił kwotę 796,29 zł, przekraczając tym samym kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej. Odwołanie od tej decyzji złożyła Z. S., zarzucając nieprawidłowe ustalenie przez organ, iż tworzy z siostrą rodzinę. Po rozpatrzeniu powyższego środka prawnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż nie zasługuje on na uwzględnienie (decyzja z dnia [...] sierpnia 2011r.). Podkreśliło, że art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej określa kryterium dochodowe, które musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie przyznawane na podstawie regulacji tej ustawy. Kształtuje się ono przy tym inaczej w zależności od tego, czy chodzi o osobę samotnie gospodarującą (pkt 1), osobę w rodzinie (pkt 2), czy też rodzinę (pkt 3). Wedle definicji zawartej w art. 6 pkt 10 wymienionej ustawy osoba samotnie gospodarująca to osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe, zaś rodzina to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Organ podniósł, iż jak wynika z akt sprawy Z. S. jest osobą bezrobotną (zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...]), bez prawa do zasiłku. Posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 1,92 ha fizycznych, tj. 1,6980 ha przeliczeniowych o przychodowości miesięcznej 351,49 zł. Natomiast siostra wyżej wymienionej – M. S. pobiera rentę w wysokości 543,29 zł (za czerwiec 2010r.) i również posiada gospodarstwo rolne, o powierzchni 3,86 ha fizycznych tj. 3,371 ha przeliczeniowych o przychodowości miesięcznej 697,80 zł. Zdaniem organu odwoławczego, nie może budzić wątpliwości fakt, iż wyżej wymienione siostry tworzą wspólne gospodarstwo domowe. Mieszkają w domu, który stanowi ich współwłasność, zajmując jego sutereny. Korzystają z tego samego pomieszczenia, w którym spędzają czas. Wspólnie załatwiają sprawy urzędowe, wspólnie też dbają o budynek mieszkalny i gospodarczy, jak też razem działają w sprawach życia codziennego. Dochód rodziny wynosił 1 592,58 zł, a więc dochód na osobę w rodzinie stanowił kwotę 796,29 zł, przekraczając kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Z uwagi na powyższe SKO uznało, iż wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki warunkującej przyznanie dochodzonego przez nią zasiłku celowego. Ponadto Kolegium dokonało analizy unormowań zawartych w art. 40 i art. 41 ustawy o pomocy społecznej, które regulują szczególne zasady przyznania zasiłku celowego. Świadczenie to w wyjątkowych przypadkach mogą mianowicie otrzymać osoby bądź rodziny przekraczające wymienione w ustawie o pomocy społecznej kryteria dochodowe, jeśli poniosły one stratę w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. SKO podkreśliło, że kwestia oceny okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, samo jego przyznanie, jak również określenie kwoty świadczenia i zastrzeżenie jego zwrotu pozostawiona jest swobodnej ocenie organu. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2005r. (I SA/Wa 1298/04, Lex Nr 191791) organ odwoławczy podkreślił, że zasiłek celowy przyznawany w oparciu o art. 40 ustawy o pomocy społecznej ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel – stratę, która musi zostać szczegółowo wykazana przez wnioskodawcę. Skoro więc Z. S. wnioskiem inicjującym niniejsze postępowanie wystąpiła o pomoc w formie zasiłku celowego na zakup opału i bieżące wydatki, tym samym nie sposób uznać – zdaniem organu odwoławczego - iż powyższe potrzeby wynikają ze zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Oznacza to więc, że Z. S. nie kwalifikuje się do przyznania jej żądanego świadczenia w trybie tak art. 40, jak i art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Z. S. zakwestionowała powyższą decyzję składając na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w której podniosła, że dom, w którym mieszka zalewany był przez trzy lata tj. od 2008 do 2010r. Mimo tego nie otrzymała od Wójta Gminy [...] pomocy w jego osuszeniu. Organ przyjął bowiem nieprawidłowo, iż wraz z siostrą M. S. stanowi rodzinę, w sytuacji, gdy przeciwne stanowisko w tej kwestii wyrażone zostało w wyroku sądowym z dnia 2 grudnia 2010r. Podkreśliła, że utrzymuje się samodzielnie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ponawiając argumentację skarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej dokonywana jest zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Badana jest zatem legalność aktu administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Uchylenie decyzji (postanowienia) może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej (jego) wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a zatem gdy zostanie stwierdzone naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) bądź też naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych zasad, kontrola wykazała, że tak zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiadają przepisom prawa, naruszając dyspozycje art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W kontrolowanej sprawie Wójt Gminy [...] odmówił przyznania Z. S. zasiłku celowego na skutek ustalenia, iż tworzy ona z siostrą M. S. wspólne gospodarstwo domowe, a dochód w przeliczeniu na osobę w tej rodzinie przekracza kwotę przewidzianego ustawą kryterium dochodowego. Kwestią istotną, a zarazem sporną w sprawie jest to, czy skarżąca jest faktycznie osobą w rodzinie w rozumieniu art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, zwanej dalej ustawą. Definicję rodziny zawiera art. 6 pkt 14 ustawy stanowiąc, iż są to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Z definicji tej wynika, że na gruncie przepisów ustawy o pomocy społecznej podstawowe znaczenie posiada pozostawanie w faktycznym związku, co winno wyrażać się we wspólnym zamieszkiwaniu i gospodarowaniu. W doktrynie podkreśla się, że ten faktyczny związek to codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania. Wspólne gospodarowanie opiera się zatem na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego, a także - jeżeli występuje w funkcjonalnym związku z tym gospodarstwem - gospodarstwa rolnego. Podział zadań związanych z prawidłowym prowadzeniem domu oraz wykonywaniem bieżących czynności dnia codziennego zapewniających sprawność w zaspokajaniu potrzeb bytowych powinien opierać się na pewnym konsensusie osób wspólnie zamieszkujących. Wzajemne uzgodnienia, czy to w formie umowy, czy to bezumownie, na skutek określonego uzusu, powinny być traktowane jako wyznacznik wspólnego gospodarowania (vide: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz Wojciech Maciejko, Paweł Zaborniak, LexPolonica). Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż organ rozpoznający sprawę o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego winien w sposób szczególny zadbać o ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz staranne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia. Decyzja w przedmiocie tegoż świadczenia ma bowiem charakter uznaniowy. Uzasadnienie jej powinno zatem stwarzać możliwość kontroli prawidłowości toku rozumowania organu ją wydającego oraz motywów rozstrzygnięcia. Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy Sąd wskazuje, iż rozpoznające ją organy przedwcześnie uznały, iż Z. S. oraz M. S. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, a w konsekwencji, iż uzyskiwane przez nie dochody składają się na dochód tworzonej przez nie rodziny. Wprawdzie przypadki, w których osoby zamieszkujące w tym samym lokalu nie prowadzą jednego gospodarstwa domowego są wyjątkowe, niemniej jednak zdarzają się, co wymaga szczególnie wnikliwych ustaleń w tym zakresie, których zdaniem Sądu w niniejszej sprawie brak. Jak już bowiem wyżej zaznaczono, samo wspólne zamieszkiwanie nie przesądza jeszcze o byciu rodziną w rozumieniu regulacji ustawy o pomocy społecznej. Organy przyjęły, iż skarżąca wraz z siostrą uczestniczą w załatwianiu spraw urzędowych, wspólnie dbają o budynek mieszkalny i gospodarczy, działają wspólnie w sprawach życia codziennego. W ocenie Sądu, fakt podpisania przez obie siostry wniosku w sprawie o uregulowanie stosunków wodnych w związku z działaniami ich sąsiada nie świadczy o wspólnym gospodarowaniu, a o dbaniu o mienie, które stanowi współwłasność wyżej wymienionych. Natomiast fakt współdziałania w sprawach życia codziennego nie został przez organy należycie wykazany. Dopuszczone natomiast przez organ pierwszej instancji dowody w postaci decyzji udzielających Z. S. zasiłek celowy nie mogą przesądzać kluczowej w niniejszej sprawie kwestii wspólnego gospodarowania, bowiem pochodzą: jedna z 2008r., natomiast dwie kolejne z 2009r. Nie jest zatem wykluczone, że stan faktyczny będący podstawą tych rozstrzygnięć uległ zmianie. Należy zaś w tym miejscu podkreślić, że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest konkretna decyzja administracyjna. Podobna sytuacja istnieje odnośnie do pism podpisanych przez obie siostry, z których wynika, że w budynku gospodarczym trzymają zwierzęta gospodarskie oraz poprzednich wniosków skarżącej o zasiłek celowy. Pisma te pochodzą bowiem z 2009r., podczas gdy wniosek inicjujący niniejsze postępowanie nosi datę 28 lipca 2010r. W konkluzji Sąd stwierdza, że Wójt Gminy [...] zaniechał wnikliwego i wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia kwestii prowadzenia bądź też nieprowadzenia przez skarżącą wspólnego gospodarstwa domowego z siostrą M. S. Tym samym należy uznać, że zebrany materiał dowodowy nie dawał organom obu instancji podstaw do przyjęcia, iż wyżej wymienione w takim wspólnym gospodarstwie pozostają, zwłaszcza że stoi to w sprzeczności z kategorycznym oświadczeniem skarżącej w tym przedmiocie (wyrażonym w odwołaniu od rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego i w skardze). Tak przeprowadzone postępowanie dowodowe naruszało art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji nie pozwalało organowi na przedstawienie w sposób prawidłowy uzasadnienia faktycznego decyzji, co stanowiło z kolei naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Z uwagi na to, iż stwierdzone uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd uchylił decyzję organu odwoławczego wraz z utrzymaną przez nią w mocy decyzją organu pierwszej instancji. W ponownym postępowaniu Wójt Gminy [...] przeprowadzi dodatkowe postępowanie wyjaśniające zmierzające do jednoznacznego ustalenia, czy siostry Z. S. i M. S. rzeczywiście wzajemnie ściśle współpracują w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu i gospodarstwa rolnego. Dopiero ustalenie faktycznych relacji występujących pomiędzy wspólnie zamieszkałymi pozwoli na prawidłowe rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Organ może także zbadać, jakie oświadczenia w przedmiotowym zakresie złożyła skarżąca w postępowaniu mającym na celu uzyskanie dopłat unijnych do posiadanych przez nią gruntów rolnych, która to okoliczność wyszła na jaw na rozprawie sądowej, o ile jednak dotyczy ona tego samego okresu czasu. Należy bowiem podnieść, iż ta sama osoba nie może być jednocześnie (w tym samym czasie) uznana za osobę samotnie gospodarującą i osobę prowadzącą gospodarstwo domowe z inną osobą. Uzupełnienie materiału dowodowego we wskazanym zakresie umożliwi analizę aktualnej sytuacji występującej u skarżącej, a w konsekwencji jednoznaczne ustalenie, czy jest ona osobą samotnie gospodarującą czy też gospodaruje wspólnie z siostrą M. S. Powyższe będzie z kolei wpływało na to, czy dla celów przyznania dochodzonego w niniejszej sprawie świadczenia konieczne jest czy też nie sumowanie dochodów uzyskiwanych przez obydwie siostry. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a.