II SA/Rz 1113/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek -Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi U. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]. Przedmiotem skargi U. P. (dalej w skrócie: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Działu Świadczeń Społecznych MOPR w [...] działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] (dalej w skrócie: "organ I instancji") z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Po rozpoznaniu wniosku skarżącej organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] odmówił jej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką J. S. urodzoną dnia 1 stycznia 1939 r. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji podał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 17, art. 24 i art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm. - dalej w skrócie "u.ś.r.") oraz Rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2015 r., poz. 2284). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r., albowiem matka skarżącej jest wprawdzie osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednakże zgodnie z Orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] - nie da się ustalić daty powstania jej niepełnosprawności. Ponadto decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] skarżącej przyznany został zasiłek dla opiekuna na czas nieokreślony od 1 lipca 2013r. w związku z opieką nad matką J. S. Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 5 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, m. in. jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 162 ze zm.). Po rozpoznaniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji, SKO decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu decyzji SKO przytoczyło treść przepisów art. 17 ust. 1 i 1a, ust. 1b i ust. 5 u.ś.r. stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji. SKO podkreśliło, że kluczowe dla rozpoznania niniejszej sprawy jest ustalenie, czy skarżąca spełnia wszystkie niezbędne przesłanki uprawniające do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, przy równoczesnym braku przesłanek negatywnych uniemożliwiających jego przyznanie. Następnie wskazało, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną, po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z Konstytucją RP z dniem 23 października 2014 r. – a to na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Dlatego też w ocenie SKO, niemożność wskazania w orzeczeniu o niepełnosprawności daty powstania niepełnosprawności nie skutkuje podstawą do odmowy przyznania świadczenia. Jednakże wobec przyznania skarżącej zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, zachodzi negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. b) oraz art. 17 ust. 5 pkt. 5 u.ś.r. Na koniec SKO wyjaśniło, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego musi być poprzedzone pozbawieniem przyznanego wcześniej zasiłku dla opiekuna, gdyż przepisy prawa nie pozwalają na automatyczną zamianę świadczeń. W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję SKO, w której zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP; błędną wykładnię art. 17 ust. 5 lit. b) u.ś.r. polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjecie, że okoliczność pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna przyznanego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku skarżącej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; niezastosowanie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 lit. b) u.ś.r. i przez to nieuwzględnienie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń, - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, t. j. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i przyjęcie, iż sam fakt pobierania zasiłku dla opiekuna przez skarżącą skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego co zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Wobec powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej, oraz zobowiązanie organów obu instancji do przyjęcia oceny prawnej sądu i wskazań co do dalszego postępowania w zastosowaniu przepisów u.ś.r. w zgodzie z treścią wyroku TK z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, t. j. zobowiązanie organów do przyznania dyskryminowanej skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w zgodzie z jej wnioskiem. W obszernym uzasadnieniu skarżąca powołała się na treść orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. K 27/13 i z dnia 21 października 2014 r. K 38/13 odnośnie niezgodności zapisów u.ś.r. z Konstytucją. Następnie podniosła, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. b) u.ś.r. gdyż pominęły cel ustawy oraz zasady konstytucyjne. Spełnianie przez nią przesłanek do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zostało przesądzone wcześniejszą decyzją, wygaszoną z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r., zaś sytuacja faktyczna w tym zakresie nie uległa zmianie. Brak jest zatem podstaw do ich ponownej weryfikacji. Wskazała przy tym, że zgodnie z art. 2 ust. 5 pkt. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – zasiłek dla opiekuna nie przysługuje za okresy, w których osobie ubiegającej się o zasiłek dla opiekuna zostało przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Oznacza to, że niedopuszczalne jest pobieranie jednocześnie za te same okresy zasiłku dla opiekuna i świadczenia pielęgnacyjnego, a zastosowanie powinien mieć art. 27 ust. 5 u.ś.r. regulujący zbieg świadczeń. Podniosła również, że została zmuszona do wystąpienia o zasiłek dla opiekuna przez ustawodawcę, który po wygaszeniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zakreślił 4-miesieczny termin od dnia w życie ww. ustawy do wystąpienia ze stosownym wnioskiem o przyznanie zasiłku dla opiekuna. Nie można więc czynić skarżącej zarzutu, że podjęła próbę uzyskania mniej korzystnego świadczenia w sytuacji, gdy była to jedyna możliwa i dostępna forma wsparcia. W przedmiotowej sprawie należało zatem rozważyć wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, lub też wyrównanie różnicy między wypłaconym zasiłkiem a świadczeniem pielęgnacyjnym. W odpowiedzi na skargę podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko SKO wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 Ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Świadczenie pielęgnacyjne stanowi swoistą rekompensatę dla osoby, która została zmuszona do rezygnacji z aktywności zawodowej aby opiekować się osobą niepełnosprawną. Katalog osób uprawnionych do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zawarty został w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. W niniejszej sprawie organy obu instancji nie kwestionowały spełniania przez skarżącą pozytywnych przesłanek do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji odmowę tego prawa uzasadnił zaistnieniem dwóch przesłanek negatywnych: niemożnością ustalenia daty powstania stanu niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki ( art. 17 ust. 1b u.ś.r.), oraz przyznaniem skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. b) u.ś.r.). Odnosząc się do pierwszej z negatywnych przesłanek należy zgodzić się ze stanowiskiem SKO, iż nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie bowiem stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i w tym dniu wszedł w życie, ponieważ Trybunał Konstytucyjny nie określił innego terminu w tym zakresie. Konsekwencją powyższego jest niedopuszczalność wydania po tej dacie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie w oparciu o tą część przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która uznana została za niezgodną z Konstytucją RP (tak również m. in. w wyroku NSA z dnia 6 lipca 2016 r. I OSK 223/16). Przechodząc do omówienia drugiej z negatywnych przesłanek, która w ocenie organów obu instancji skutkować musiała odmową przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, należy w pierwszej kolejności wskazać, że ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548 ze zm.) dokonano nowelizacji przepisów regulujących zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ww. ustawy, osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowywały prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniały warunki określone w przepisach dotychczasowych. Natomiast zgodnie z art. 11 ust. 3 ww. ustawy, wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasać miały z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1. Następnie przepis art. 11 ust. 3 ww. ustawy został uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. K 27/13 za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Przepis ten utracił moc z dniem 16 grudnia 2013 r. Konsekwencją powyższego wyroku było uchwalenie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 162), która określała warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 powyższej ustawy, postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna organ ustalający prawo do świadczeń pielęgnacyjnych wszczynał na wniosek osoby ubiegającej się o zasiłek dla opiekuna. Wniosek mógł być złożony nie później niż w terminie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. W przedmiotowej sprawie nie było sporne, że decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] skarżącej przyznany został zasiłek dla opiekuna na czas nieokreślony od dnia 1 lipca 2013r. w związku z opieką nad matką J. S. Przyznanie zasiłku dla opiekuna stanowiło podstawę odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Skarżąca zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji jak i w skardze argumentuje, że po utracie w wyniku zmian ustawodawczych prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, została niejako przymuszona przez ustawodawcę do złożenia wniosku o przyznanie jej zasiłku dla opiekuna, jako jedynej w tym momencie dostępnej formy wsparcia. Sąd w pełni podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, iż nie można w demokratycznym państwie prawa akceptować stanowiska, że "przymuszenie" obywatela do wystąpienia o świadczenie mniej korzystne, na skutek wydania przepisów niekonstytucyjnych, których negatywne skutki godzące w stabilność sytuacji prawnej zagwarantowanej ostateczną decyzją administracyjną nie zostały przez prawodawcę należycie wyeliminowane – jest sytuacją nieodwracalną tylko i wyłącznie z powodu zastosowania literalnej wykładni przepisów (tak w wyrokach WSA w Gdańsku z dnia 12 października 2017 r. III SA/Gd 523/17, WSA w Bydgoszczy z dnia 12 lipca 2017 r. II SA/Bd 436/17, WSA w Białymstoku z dnia 28 marca 2017 r. II SA/Bk 139/17). Fakt pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna nie może być zatem przeszkodą do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazać bowiem należy na treść art. 27 ust. 5 u.ś.r. który stanowi, iż w razie zbiegu świadczeń do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2016 r., natomiast skarżąca złożyła wniosek o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 21 kwietnia 2017 r. Co istotne, w tym samym dniu wniosła o uchylenie decyzji przyznającej jej zasiłek dla opiekuna, domagając się łącznego rozpoznania obu spraw. Nie budzi wątpliwości, że w dacie tej była uprawniona do wyboru przysługującego jej świadczenia, podobnie jak intencja wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego oraz świadomość konieczności zaprzestania pobierania przez nią zasiłku dla opiekuna. Tymczasem w niniejszej sprawie organ I instancji nie odniósł się do żądania skarżącej, a organ odwoławczy tego uchybienia nie dostrzegł, dopuszczając się tym samym naruszenia powołanego przepisu poprzez jego niezastosowanie. Nadto należy zauważyć, że organy obu instancji nie odniosły się również do twierdzeń skarżącej, iż przed nowelizacją u.ś.r. posiadała decyzyjnie ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zaś po jej wejściu w życie nie wystąpiły żadne inne negatywne przesłanki, które wykluczałyby skarżącą z kręgu osób uprawnionych do tego świadczenia, za wyjątkiem wskazanego w zaskarżonej decyzji faktu uzyskiwania zasiłku dla opiekuna. W związku z powyższym, organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt. 1b u.ś.r. Opisane powyżej naruszenia prawa materialnego miały wpływ na wynik sprawy, dlatego też obie decyzje wymagają wyeliminowania z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1a w związku z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji podejmie stosowne działania mające na celu uchylenie decyzji przyznającej skarżącej zasiłek dla opiekuna, a następnie dokona merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej w oparciu o art. 17 u.ś.r. mając na uwadze wykładnię tego przepisu przedstawioną powyżej.