II SA/Rz 1117/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie NSA Ryszard Bryk /spr./ AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia[...]sierpnia 2006 r. nr[...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania A. P. od decyzji Kierownika MOPS z dnia [...] sierpnia 2003r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia wniosku strony o przyznanie prawa pomocy społecznej bez rozpoznania postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie odwoławcze. Jako podstawę prawną powołano art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że wnioskiem z dnia 7 lipca 2003r. A. P. wniósł o przyznanie mu pomocy społecznej w formie zasiłku specjalnego z przeznaczeniem na zmniejszenie wydatków związanych z zakupem leków, ewentualnie zasiłku celowego specjalnego. Do wniosku dołączył rachunek z apteki i zaświadczenie z PUP w J. W dniu 11 lipca 2003r. pracownik socjalny przeprowadził wywiad środowiskowy w mieszkaniu wnioskodawcy w trakcie, którego zainteresowany opuścił mieszkanie i nie podpisał oświadczenia o zgodności dokonanych ustaleń z prawdą. Na podstawie art. 64 § 2 kpa Kierownik MOPS wezwał pismem z dnia 23 lipca 2003r. A. P. do zgłoszenia się w siedzibie organu w celu podpisania wywiadu środowiskowego pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Pismo to doręczono zainteresowanemu w dniu 25 lipca 2003r. ale nie stawił się on w organie. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003r. Kierownik MOPS pozostawił wniosek A. P. bez rozpoznania. Odwołanie od tej decyzji w dniu 8 sierpnia 2003r. wniósł zainteresowany wskazując, że jest ona dla niego krzywdząca i zawiera wady powodujące jej uchylenie. Zarzucił uchybienia proceduralne - brak prawidłowego uzasadnienia i błędną wykładnie art. 64 § 2 kpa. Po rozpoznaniu sprawy Kolegium decyzją z dnia [...] sierpnia 2003r. uchyliło w całości decyzję Kierownika MOPS i umorzyło postępowanie odwoławcze. W jego motywach wskazało, że w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka postępowania odwoławczego i nie może być ono prowadzone, a decyzja organu l instancji winna być uchylona. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 64 § 2 kpa, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom określonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Kolegium wskazało, że ten wymóg organ I instancji spełnił. Podano, że w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka postępowania odwoławczego, która uniemożliwia dalsze jej prowadzenie. Organ II instancji wskazał, że pozostawienie sprawy bez rozpoznania nie jest rozstrzygnięciem administracyjnym a jedynie dokonaniem czynności nie wywołującej żadnych skutków. Jest to jedynie stwierdzenie przez organy administracyjne, że podanie zawiera wadę określoną w art. 64 § 2 kpa i dlatego jest ono bezskuteczne z mocy prawa. Podkreślono, że w tej konstrukcji nie ma miejsca na czynności decyzyjne organu administracji, przewidziane w art. 104 kpa. Pozostawienie sprawy bez rozpoznania następuje w formie czynności materialno-technicznej o której należy poinformować stronę - a nie w formie decyzji czy postanowienia. Organ II instancji powołał szereg orzeczeń potwierdzających tą kwestię. W konkluzji stwierdzono, że skoro art. 64 § 2 kpa nie może stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnej to rozstrzygnięcie organu l instancji zostało wydane bez podstawy prawnej. Strona nie może skutecznie złożyć odwołania od aktu administracyjnego, który nie stanowi decyzji. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł A.P. Zarzucił zaskarżonej decyzji niezgodność z obowiązującymi w chwili jej wydania przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania. Wniósł o uchylenie decyzji SKO i decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jego zdaniem organ I instancji przed podjęciem decyzji nieprawidłowo ustalił stan faktyczny w oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy. W wywiadzie tym nie opisano działań podjętych przez niego jak też nie przedstawiono potrzeb i oczekiwań osoby zgłoszonej podczas przeprowadzonego wywiadu mimo, że przedstawił on swoją sytuację materialną i zdrowotną. Wskazał, że pracownik socjalny zobowiązał go do złożenia oświadczenia o stanie majątkowym i o prowadzeniu odrębnego gospodarstwa domowego. Obowiązek ten jak podał zrealizował w zakreślonym terminie. Dodał, że podpisał nie w pełni wypełnioną aktualizację wywiadu. Podkreślił, że na kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego widnieją dwa podpisy. Wskazał, że w trakcie przeprowadzania wywiadu w domu był obecny jego przyrodni brat. Jego zdaniem nie było podstaw do kierowania do niego wezwania o podpisanie wywiadu środowiskowego pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania, bo przecież kwestionariusz ten podpisał w obecności pracownika socjalnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd skargę uwzględnił, ponieważ zaskarżona decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą procesową. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm./ i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm./, zwanej dalej skrótem p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem i jest to kontrola kompleksowa, bo sąd nie jest związany granicami skargi, przeto bierze pod uwagę naruszenia prawa przez orzekający organ o jakich nie wspomniano w skardze. Zaskarżona decyzja została wydana na tle następującego stanu faktycznego: Decyzją z dnia [...].08.2003 r., Nr[...], wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta przez Zastępcę Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej pozostawiono na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. bez rozpoznania wniosek A. P. w sprawie zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów związanych z zakupem leków. Jednym z elementów powołanej decyzji było pouczenie o sposobu i terminie wniesienia odwołania. Zgodnie z tym pouczeniem, A. P. wniósł w ustawowym terminie odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wskazany organ odwoławczy decyzją z dnia [...].08.2006 r., Nr [...]uchylił przywołaną wcześniej decyzję organu I instancji z dnia [...].08.2003 r. i umorzył postępowanie odwoławcze. W podstawie prawnej decyzji wymienił art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 64 § 2 k.p.a. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia był pogląd organu II instancji, że pozostawienie podania bez rozpoznania /art. 64 § 2 k.p.a./ nie następuje w formie decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a., lecz w formie pisemnego zawiadomienia o tej czynności wnoszącego podanie. W związku z takim poglądem, którego Sąd in merito nie kwestionuje, organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie odwoławcze. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołał się na art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Poruszona kwestia już prima facie wywołuje wątpliwości i sprowadza się do pytania: jakie rozstrzygnięcie i w jakiej formie powinien wydać organ odwoławczy w przypadku wniesienia odwołania de facto od pisma pozostawiającego podanie bez rozpoznania /art. 64 § 2 k.p.a./, któremu organ I instancji nadał formę decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a.? Odpowiadając na wskazane pytanie należy na wstępie wyjaśnić, że kodeks postępowania administracyjnego nie określa formy pozostawienia podania bez rozpoznania, stąd w literaturze i w orzecznictwie problem ten był dyskusyjny, bo jedni opowiadali się za formą decyzji, zaś inni twierdzili, iż taka czynność nie ma określonej formy procesowej. Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 8.06.2000 r. III ZP 11/00 – OSNAPiUS Nr 19/2000, poz. 702, przyjął że pozostawienie bez rozpoznania na podstawie art. 64 k.p.a. podania o wszczęcie postępowania nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, ale o takiej czynności należy pisemnie zawiadomić wnoszącego podanie. Podstawowym argumentem przemawiającym za takim poglądem była okoliczność, że pozostawienie podania bez rozpoznania następuje przed wszczęciem postępowania administracyjnego, zatem taka czynność nie może mieć formy decyzji administracyjnej. Od czasu podjęcia przedmiotowej uchwały w orzecznictwie utrwaliło się zapatrywanie, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie ma formy decyzji, lecz jest to czynność o której należy pisemnie zawiadomić wnoszącego podanie. Jeżeli jednak organ I instancji czynności pozostawienia podania bez rozpoznania nadał formę decyzji i pouczył wnioskodawcę o prawie do wniesienia odwołania, które zostało wniesione, to wówczas organ odwoławczy w fazie wstępnej powinien zdaniem Sądu in merito stwierdzić postanowieniem niedopuszczalność odwołania /art. 134 k.p.a./, gdyż przedmiotem odwołania w rzeczywistości nie była decyzja administracyjna, lecz czynność od której remonstrancja nie przysługiwała /por. wyrok NSA z dnia 7.07.1992 r., SA/Gd 746/92 – ONSA Nr 2/1993, poz. 48/. Skoro sprawa przez organ I instancji nie powinna być załatwiona w formie decyzji, przeto kwestia pouczenia o odwołaniu nie stanowi przeszkody do wydania postanowienia, o jakim mowa w art. 134 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiotowej sprawie wydało na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. decyzję uchylającą decyzję organu I instancji o pozostawieniu podania bez rozpoznania i równocześnie umorzyło postępowanie odwoławcze. Taki sposób rozstrzygnięcia sprawy nie jest przewidziany w art. 138 k.p.a., który zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przewiduje możliwość umorzenia postępowania odwoławczego tylko w n/w przypadkach: - skutecznego cofnięcia odwołania, - wniesienia odwołania przez podmiot niebędący stroną, - utraty przez organ odwoławczy właściwości z powodu zmiany przepisów określających właściwość /por. W. Chróścielewski i J.P. Tarno – Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wyd. Prawnicze "Lexis-Nexis", Wydanie 2, W-wa 2006 r., str. 191-192/. W przedmiotowej sprawie odwoławczej nie zaistniały wskazane wyżej przypadki, zatem zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie było zasadne. Przepisy art. 138 § 1 pkt 2 i pkt 3 k.p.a. stanowią względem siebie odrębne podstawy rozstrzygnięcia sprawy, zatem połączenie elementu z pierwszego przepisu /uchylenie/ z pkt 3 /umorzenie postępowania odwoławczego/ stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a./. Z tego względu i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania na rzecz skarżącego, gdyż nie poniósł w sprawie żadnych kosztów o jakich mowa w art. 205 § 1 p.p.s.a. Skarżący stosownie do art. 239 pkt 1 litera a) był zwolniony od kosztów sądowych z mocy samego prawa. Na rozprawie sądowej był nieobecny, zatem nie poniósł wydatków związanych z dojazdem do Sądu. W ramach instytucji prawa pomocy ustanowiono dlań adwokata w sprawie II SO/Rz 13/06. Stosownie do art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. o przyznaniu wynagrodzenia adwokatowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy orzeka na posiedzeniu niejawnym referendarz sądowy w formie postanowienia, zatem Sąd w wyroku nie orzekał w tej kwestii. Na koniec należy nadmienić, że wnioskodawcy którego podanie organ I instancji pozostawił bez rozpoznania przysługuje skarga do sądu administracyjnego na bezczynność tego organu, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.