II SA/Rz 1118/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie przyznania zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi J.W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej Kolegium lub z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji wydanej w sprawie zasiłku stałego, wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a." Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta R. zmienił z urzędu decyzję Kierownika Sekcji Realizacji Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta R. z dnia [...] listopada 2010r., nr [...] w sprawie przyznania J. W. zasiłku stałego przyznanego na okres od dnia 3 sierpnia 2010r. do dnia 31 grudnia 2014r. w części dotyczącej czasookresu przyznanego świadczenia w ten sposób, że przyznał zasiłek stały od dnia 3 sierpnia 2010 r. do dnia 28 lutego 2013 r. i od dnia 1 kwietnia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2014 r., natomiast w miesiącu marcu 2013 r. postanowił, iż zasiłek stały nie przysługuje. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zmiana nastąpiła w związku z przeprowadzoną aktualizacją wywiadu środowiskowego oraz ze zmianą sytuacji dochodowej J.W., bowiem w lutym 2013r. J.W. otrzymał pożyczkę w wysokości 700,00 zł, która to stanowi dochód strony. J.W. złożył odwołanie od wskazanej wyżej decyzji, wyrażając niezadowolenie z wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zakwestionował wliczenie do dochodu pożyczki i opisała swoją trudną sytuację materialną i życiową. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wskazało, że art. 163 k.p.a. dopuszcza możliwość uchylenia lub zmiany przez organ administracji publicznej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w k.p.a., o ile przewidują to przepisy szczególne. Taką szczególną regulację zawiera przepis art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Powołany przepis określa przesłanki uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania, zmierzającego do dokonania weryfikacji decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej. Przepis ten ustanawia przy tym zarówno katalog przesłanek obligatoryjnych, jak i fakultatywnych, których wystąpienie stanowi, bądź też odpowiednio może stanowić podstawę weryfikacji decyzji. Zmiana sytuacji dochodowej strony stanowi przesłankę obligatoryjną, której wystąpienie nakłada na organ obowiązek uchylenia lub zmiany decyzji. W rozpoznawanej sprawie, jako przyczynę zmiany decyzji ostatecznej w zakresie czasookresu przyznanego świadczenia organ pierwszej instancji wskazał zmianę sytuacji dochodowej J.W. Organ pierwszej instancji wliczył bowiem do dochodu odwołującego się kwotę 700,00 zł tytułem pożyczki udzielonej J.W. Kolegium podzieliło pogląd zaprezentowany w wyroku z dnia 8 grudnia 2006 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 700/06, LEX nr 320923, w którym Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stanął na stanowisku, iż kwoty pożyczek i kredytów, wydatkowanych na podstawowe utrzymanie stanowią z punktu widzenia ustawy o pomocy społecznej dochód podlegający wliczeniu do dochodu. Mając jednak na uwadze konstytutywny charakter decyzji wydawanych na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy organ pierwszej instancji winien przy wydaniu zaskarżonej decyzji uwzględnić sytuację dochodową J.W. w dacie wydania rozstrzygnięcia przez ten organ. Samo zaś uchylenie lub zmiana decyzji w przedmiocie zasiłku stałego nie może nastąpić z mocą wsteczną, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Kolegium uznało, że terminy z którymi została zmieniona decyzja Kierownika Sekcji Realizacji Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta R. z dnia [...] 11.2010 r. nr [...] zostały ustalone z naruszeniem prawa. Treść orzeczenia organu pierwszej instancji narusza nie tylko art. 105 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, ale stoi także w sprzeczności z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego (art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a.). Organ pierwszej instancji, ponownie rozpatrując sprawę, winien uwzględnić uwagi, dotyczące charakteru, a tym samym skutku decyzji wydanej na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy, zawarte w uzasadnieniu niniejszej decyzji. Organ winien dokonać ustaleń w zakresie aktualnej sytuacji dochodowej odwołującego. Pamiętać przy tym należy, iż organy administracji orzekają na podstawie stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania rozstrzygnięcia. J.W. w skardze na wskazana wyżej decyzję podał, że posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności do dnia 31 grudnia 2014r., pobiera świadczenie socjalne oraz rentę socjalną w wysokości 529 zł. Ponadto pobiera zasiłek celowy co 2 miesiące na zakup żywności, obuwia, odzieży i zakup leków. Leczy się psychiatrycznie oraz w poradni leczenia bólu. W miesiącu marcu MOPS odmówił przyznania mu zasiłku celowego w kwocie 529 zł z uwagi na fakt, że zaciągnął pożyczkę w wysokości 700 zł. De facto "na rękę" otrzymał 500 zł, a kwotę tę przeznaczył na niezbędny zakup drzwi wejściowych do mieszkania matki, który nie byłby możliwy przy wykorzystaniu kwoty zasiłku celowego. Wniósł o "wrócenie mu zasiłku za marzec", ponieważ znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej. Wniósł o pozytywne rozpatrzenie jego prośby . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) zwana dalej p.u.s.a. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami), zwana dalej p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń skarga podlega oddaleniu stosownie do treści art. 151 p.p.s.a. Przepis art. 138 k.p.a. zawiera katalog rozstrzygnięć wydawanych przez organ II instancji. Stosownie do treści art. 138§ 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przeciwieństwie do przepisu art. 138 § 1 k.p.a., który nie określa przesłanek wydania przewidzianych w tym przepisie decyzji organu odwoławczego, przepis art. 138 § 2 k.p.a., zarówno w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011r., jak i w brzmieniu obowiązującym po tej dacie zawierał takie przesłanki. Przepis ten do dnia 11 kwietnia 2011r. upoważniał organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W zmienionym po tej dacie stanie prawnym wydanie rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego w oparciu o art. 138 2 k.p.a. możliwe jest w sytuacji, gdy organ II instancji stwierdzi, że decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyraźnie zatem kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie przesłanką wydania przez organ odwoławczy orzeczenia kasacyjnego w oparciu o treść przepisu art. 138 § 2 k.p.a. było naruszenie przez organ I instancji art. 106 ust. 5 ustawy. Przepis ten jest przepisem prawa materialnego, należy bowiem do norm prawnych regulujących stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określających przesłanki powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie oraz zawierających sankcje za ich nieprzestrzeganie. W razie dokonania takiego ustalenia organ II instancji winien był wydać orzeczenie reformatoryjne merytorycznie dokonując właściwej wykładni lub właściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, który został w jego ocenie naruszony. Przepis art. 138 nie przewiduje bowiem możliwości wydania orzeczenia kasacyjnego w sytuacji stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego. Wobec powyższego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. stwierdziwszy "inne naruszenie przepisów postępowania", które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.