II SA/Rz 112/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 30 maja 2007 r. sprawy ze skargi J. S. i G. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stosunków wodnych -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] września 2006r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania M. Ł. od decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2006r. nr [...] w sprawie umorzenia postępowania w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych w miejscowości M. na działce nr 876/3 uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W odwołaniu M. Ł. zarzuciła rażące naruszenie prawa oraz zasad postępowania administracyjnego w tym nienależyte zebranie materiału dowodowego. We wniosku o wszczęcie postępowania podała, że na działce nr 881/1 położonej w M. wykonany został rów w celu odprowadzania wody opadowej. Płynąca tym rowem woda niszczy jej nieruchomość nr 876/3, zamulając ją i nawadniając, co uniemożliwia wykorzystanie jej na cele budowlane. W prowadzonym postępowaniu organ przyjął, że przebieg rowu melioracyjnego został ustalony pomiędzy stronami decyzją Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2001r. nr [...], a ją jako następcę prawnego wiążą poczynione ustalenia. W protokole nie zostały ujęte uwagi H. S., która oświadczyła, że nie wyraża zgody na przesunięcie rowu. Pominięto, że rów wykonano w innym miejscu niż to wynika z decyzji, a termin wykonania prac był określony do 15 czerwca 2001r. Zdaniem odwołującej termin wymieniony w decyzji jest terminem zawitym. Rów ten został wykonany po upływie 4 lat od terminu określonego w decyzji, a od trzech lat uchylona została podstawa prawna decyzji z 2001r. Wykonanie rowu po innej trasie i z uchybieniem terminu określonego w wymienionej decyzji powinno powodować bezprawność inwestycji. Rów ten aktualnie przebiega obok projektowanego tarasu budynku mieszkalnego, na którego budowę posiada prawomocną decyzję i wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 105 i art. 107 § 3 k.p.a. - 2 - Organ pierwszej instancji nie zebrał wystarczającego materiału dowodowego niezbędnego do rozpoznania złożonego wniosku i nie poczynił niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wydane w sprawie rozstrzygnięcie należy uznać za chybione i przedwczesne. Wadliwa jest sentencja, gdyż w niniejszej sprawie nie występuje bezprzedmiotowość postępowania. Organ błędnie przyjął, że sprawa stosunków wodnych na gruncie została już uregulowana decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2001r. nr [...], bowiem w niniejszej sprawie nie istnieje tożsamość sprawy administracyjnej. Wyjaśnił też, że w prawie administracyjnym obowiązuje zasada ograniczonej sukcesji w odniesieniu do stosunków administracyjnych, co oznacza, że prawa i obowiązki o charakterze administracyjnym są związane z osobą, dla której zostały ustanowione i są nieprzenoszalne. W Prawie wodnym brak jest normy prawnej, która stanowiłaby o sukcesji praw i obowiązków odnośnie uregulowania stosunków wodnych pomiędzy wcześniejszymi właścicielami nieruchomości. W zaistniałym stanie faktycznym organ pierwszej instancji powinien był przeprowadzić postępowanie administracyjne w trybie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005r. nr 115, poz. 1229 ze zm.) i zbadać, czy zaistniały podstawy prawne do nałożenia na właściciela gruntu obowiązku z art. 29 ust. 3 tej ustawy. Organ wskazał też, że w aktach administracyjnych brak jest mapy sytuacyjno-wysokościowej z zaznaczonym obszarem, na którym nastąpiło zakłócenie stosunków wodnych, co pokazywałoby ukształtowanie terenu. Rozprawę połączoną z oględzinami, która odbyła się w dniu 16 maja 2006r. przeprowadzono z naruszeniem art. 90 § 1 i 2 k.p.a., bo nie zostały wezwane strony do złożenie przed rozprawą wyjaśnień i dokumentów oraz innych dowodów. Protokół z rozprawy jest zbyt lakoniczny, gdyż nie zawiera żadnych ustaleń, co do opisu terenu nieruchomosći, stanowiących przedmiot oględzin. Decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera uzasadnienia faktycznego i pranego, czym naruszono art. 107 § 3 k.p.a. Skargę do Sądu na wymienioną na wstępie decyzję wnieśli J. S. oraz G. B. i zarzucili rażące naruszenie prawa materialnego - art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. nr 115, poz. 1229 ze zm.); naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy a w szczególności art. 7, art.10 § 1, art. 77, - 3 - art. 80, art. 81, art. 105, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ustalenie, że wymienione przepisy naruszył organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie; błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji polegający na przyjęciu, że spełniono warunki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania oraz zobowiązanie organu do przedłożenia całości akt postępowania w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skarżący podkreślili, że sprawa stosunków wodnych została już rozstrzygnięta decyzją z 2001r. i nie było potrzeby prowadzenia w tym zakresie postępowania. Kolegium rozpatrując sprawę winno zażądać od organu pierwszej instancji akt sprawy [...] dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a nie uchylać w trybie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji. Błędne są ustalenia Kolegium, że nie zachodzi sukcesja, kiedy przedmiot postępowania tj. stosunki wodne, będące podstawą decyzji z [...].06.2001r. nie uległy zmianie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik - 4 - sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Spór w niniejszej sprawie dotyczy oceny legalności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwana dalej w skrócie k.p.a.) i wydanej w następstwie tego decyzji kasacyjnej, którą uchylono decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Podstawą prawną decyzji organu pierwszej instancji jest art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. nr 115, poz. 1229 ze zm. – zwana dalej Prawem wodnym). Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, że korzystanie z tego typu rozstrzygnięcia nie może być stosowane przy posługiwaniu się wykładnią rozszerzającą (por. G. Łaszczyca w : G.Łaszczyca , A.Matan, Cz. Martysz "Postępowanie administracyjne ogólne" C.H. Beck Warszawa 2003 s.748) Żadne inne wady niż konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części przez organ pierwszej instancji, nie upoważnia do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Za słusznością takiego poglądu przemawia chociażby treść art. 136 k.p.a., który uprawnia organ odwoławczy do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Wyjątkowy charakter decyzji kasacyjnej wynika też z obowiązującej zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania - 5 - administracyjnego (art. 15 k.p.a.) oraz zasady ogólnej załatwiania spraw (art. 7 k.p.a.). Organ odwoławczy jest, co do zasady zobowiązany dążyć do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej. Zauważyć należy, że w dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. zawarty jest zwrot "uchylenie decyzji następuje wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". W ocenie Sądu organ odwoławczy wykazał, że postępowanie wyjaśniające należy przeprowadzić od początku, bowiem organ pierwszej instancji, umarzając postępowanie, błędnie przyjął, że stosunki wodnoprawne zostały uregulowane decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2001r. W tej sytuacji organ odwoławczy nie mógł orzekać merytorycznie, gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Zmiana np. podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy (patrz: B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz wydanie nr 6" - Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2004 str. 593 teza nr 2). Za nieuzasadnione należy uznać twierdzenia skarżących, że organ drugiej instancji mógł we własnym zakresie przeprowadzić dowód z wymienionej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...]. W sytuacji, gdy postępowanie wyjaśniające powinno być przeprowadzone przez organ pierwszej instancji w całości, z uwzględnieniem, jako dowodu wspomnianej decyzji, to prowadzenie dowodu z tego dokumentu przez organ odwoławczy nie znajdowało uzasadnienia prawnego, ani nie naruszyło ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). - 6 - Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem M. Ł. która domagała się od organu ochrony przewidzianej prawem wobec naruszenia jej zdaniem stosunków wodnych, w wyniku czego działka, na której planuje budowę domu w oparciu o uzyskane pozwolenie jest zalewana i zamulana. Granice przedmiotowe postępowania zostały określone tym wniosek strony. Stosownie do art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Prawidłowo organ odwoławczy przyjął, że rzeczą organu pierwszej instancji było ustalenie, czy nastąpiło naruszenie stosunków wodnych w rozumieniu art. 29 Prawa wodnego i w zależności od poczynionych ustaleń wydanie decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Dokładne ustalenie stanu faktycznego wymaga prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, co czyni zasadnym twierdzenia organu odwoławczego o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 oraz art. 105 k.p.a. i wydaniu decyzji kasacyjnej na podst. art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu organ prawidłowo wywiódł, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnych podmiotów (patrz wyrok NSA z 24.04.2003 sygn. akt III SA/2225/01 Biul. Skarb. 2003/6/25). Reasumując w każdym indywidualnym przypadku niezbędne jest ścisłe rozróżnienie bezprzedmiotowości od bezzasadności żądania strony (patrz: G. Łaszczyca w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Mantan – "Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz"; Zakamycze 2005 – komentarz do art. 105 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 1989r. (S.A./Wr 957/88 ONSA 1989 nr 1, poz. 22) przyjął, że brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie nie czyni tego żądania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony. O bezprzedmiotowości postępowania nie przesądza też fakt wykonania przez stronę nałożonych na nią obowiązków. Wykonanie obowiązków nałożonych na stronę decyzją ostateczną nie stanowi w rozumieniu art. 105 k.p.a. – przesłanki umorzenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczna (wyr. NSA z 8.09.1987r. IV S.A. 418/07 ONSA 1988 nr 1, poz. 8). Wprawdzie w rozpoznawanej sprawie postępowanie nie jest prowadzone w trybie postępowania o wznowienie, ale sprawa stosunków wodnych w szeroko rozumianym ujęciu, co do zakresu przedmiotowego została uregulowana ostateczną decyzją administracyjną i według twierdzeń skarżących obowiązki wynikające z ostatecznej decyzji administracyjnej zostały wykonane. Analogie stanu faktycznego sprawy pozwalają odnieść zaprezentowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozpoznawanej sprawy. Na podstawie przedstawionego orzecznictwa nieuzasadnione są zarzuty skarżących, że sprawa stosunków wodnych raz uregulowana na nieruchomości wyklucza w przyszłości prowadzenie postępowań o stwierdzenie zaistnienia szkodliwej dla nieruchomości sąsiednich zmiany - 8 - stosunków wodnych w rozumieniu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego) na tych samych nieruchomościach i pomiędzy tymi samymi podmiotami. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego pozwoli po pierwsze na stwierdzenie wystąpienia przesłanek do zastosowania normy prawnej wynikającej z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Z tych też przyczyn Sąd uznał, ze Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło przepisów prawa, wydając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i dlatego też na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako nieuzasadnioną.