II SA/Rz 1120/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk SO del. Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na przewóz osób I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. K. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi P. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwane dalej SKO, Kolegium) z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na przewóz osób. SKO wydając opisane rozstrzygnięcie ustaliło następujący stan prawny i faktyczny: Marszałek Województwa [...] (dalej zwany jako Marszałek) decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] cofnął przedsiębiorcy – P. K., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą P. K., Przewóz Osób [...] – zezwolenie nr [...] z dnia 20 października 2010 r. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej: L. - R. (przez Ż. i S.). W uzasadnianiu wskazano, że strona wielokrotnie dopuszczała się naruszeń warunków udzielonego jej przez Marszałka zezwolenia nr [...] z dnia 20 października 2010 r. Fakt ten potwierdzają wspólnie przeprowadzone działania kontrolne podjęte z Wojewódzkim Inspektorem Transportu Drogowego (dalej WITD). WITD nałożył na stronę kary pieniężne za wykonywanie przewozu regularnego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków oraz godzin odjazdów i przyjazdów z poszczególnych przystanków. Podobnie ustalenia zawierają również protokoły wewnętrzne będące efektem przeprowadzonych przez pracowników Marszałka sprawdzających przewoźników pod kątem prawidłowości realizacji przewozów regularnych z warunkami udzielonego stronie zezwolenia. Organ zwrócił uwagę, że organ może nałożyć na stronę kary za naruszenia obowiązków wynikających z ustawy o transporcie drogowym, a następnie cofnąć ukaranemu zezwolenie, bowiem te działania nie wykluczają się wzajemnie. Marszałek stwierdził, że naruszenia te miały charakter ciągły, a nie incydentalny, a strona była świadoma, co więcej godziła się na takie działanie zatrudnionych przez siebie kierowców. Marszałek podkreślił, że ustalenie naruszenia warunków, na jakich wydano zezwolenie oraz określonych w zezwoleniu, obligowało organ do cofnięcia przedsiębiorcy w/w zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej, na podstawie art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm., zwanej dalej u.t.d. Wyjaśnił, że cofnięcie zezwolenia przedsiębiorcy, który naruszył w sposób istotny warunki, na jaki zostało mu wydane i określonych w tym zezwoleniu należy do decyzji związanych, charakteryzujących się tym, że nie zostawiają organowi żadnego luzu decyzyjnego, co do wyboru konsekwencji prawnych. P. K. złożył odwołanie od tej decyzji, podnosząc, że jest ona nieprawidłowa i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Podtrzymał stanowisko przestawione w wyjaśnieniach z dnia 18 marca 2013 r. SKO po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Marszałka. W uzasadnieniu Kolegium przychyliło się do stanowiska organu I instancji o naruszeniu przez stronę ustawy o transporcie drogowym oraz warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane tj. nieprzestrzeganie rozkładu jazdy przez omijanie przystanku w L., posługiwanie się rozkładami jazdy różniącymi się od rozkładów jazdy stanowiącymi załącznik do zezwolenia. Kolegium uznało, że zarzuty odwołania są nieuzasadnione, gdyż nie opierają się na racjonalnych przesłankach, a ponadto zebrany materiał przeczy ich zgodności. W skardze kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, P. K. wniósł o uchylenie decyzji SKO. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez niewzięcie wyjaśnień strony oraz brak wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, polegający na nieuwzględnieniu ustnych i pisemnych wyjaśnień odnośnie powodów braku rozkładów jazdy na niektórych przystankach oraz skróceniu w dniu kontroli linii o 1 przystanek, 2) art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d. polegające na niezasadnym przyjęciu, że niezawiniony przez przewoźnika brak na przystankach rozkładów jazdy stanowi określoną w tym przepisie przesłankę cofnięcia zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego oraz błędną wykładnię pojęcia naruszenia lub zmiany warunków na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu w zakresie na którym oparł rozstrzygnięcie organ, 3) przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 b ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 24 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit D 1 u.t.d. przez błędne przyjęcie, że rozkład jazdy, podawany do publicznej wiadomości przez ogłoszenie na wszystkich przystankach, może być podstawą cofnięcia zezwolenia w sytuacji, gdy po podaniu do publicznej wiadomości, wskutek działania osób trzecich, względnie sił przyrody, następnie utarty rozkładu jazdy, co miało wpływ na wydaną decyzję. W obszernym uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Kolegium skarga jest nieuzasadniona. Na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. pełnomocnik skarżącego zarzucił ponadto, że stwierdzenie przez organ zadośćuczynienie wezwaniu z art. 90 u.t.d. winno przybrać postać kontroli dokumentowanej stosownym protokołem według przepisów u.t.d. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jest uzasadniona. Podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji są przepisy art. 24 ust. 4 pkt 1 u.t.d. i art. 90 u.t.d. w brzmieniu obowiązującym przed zmianą ustawy nowelą z dnia 15.08.2013 r. (Dz.U. 2013,567 art. 1). Art. 24 ust. 4 p. 2 u.t.d .stanowi, że zezwolenie cofa się w razie naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu. Powołane uregulowanie mogłoby prowadzić do drastycznie surowych konsekwencji w postaci cofnięcia zezwolenia nawet przy najmniejszym naruszeniu jego warunków. Tak jednak nie jest. Przytoczony przepis nie jest jedynym przepisem regulującym kwestię cofnięcia zezwolenia. Art. 90 utd stanowi niejako uzupełnienie uregulowań objętych art. 24 ust. 4 p. 2 u.t.d. Zgodnie z powołanym przepisem w wyniku kontroli stwierdzającej uchybienia organ udzielający zezwolenia: 1/ wzywa przedsiębiorcę do usunięcia stwierdzonych uchybień w wyznaczonym terminie, 2/ cofa zezwolenie z zachowaniem warunków z art. 24 ust. 4 -6 u.t.d. Ustawodawca wprowadził zatem obowiązek wezwania przedsiębiorcy do usunięcia uchybień i wyznaczenia mu w tym celu stosownego terminu. Uregulowanie to ma na celu złagodzenie rygorów z art. 24 ust. 4 p.2 u.t.d. i danie przedsiębiorcy szansy na poprawę w wyznaczonym terminie. Chodzi bowiem o to, aby z jednej strony przedsiębiorcy bezwzględnie przestrzegali warunków zezwoleń, a z drugiej strony, aby pochopnie nie pozbawiać ich prawa do prowadzenia działalności transportowej wymagającej zezwolenia. Wezwanie przedsiębiorcy do usunięcia naruszeń w określonym terminie jest więc obligatoryjnym etapem postępowania mającym na celu zdyscyplinowanie przedsiębiorcy. Ten etap postępowania musi być przeprowadzony przed cofnięciem zezwolenia i jego realizacja musi być ściśle przestrzegana. Z literalnego brzmienia art. 90 u.t.d. i użycia przez ustawodawcę kategorycznego sformułowania "organ wzywa" wynika, że dokonanie wezwania i udzielnie terminu na usunięcie uchybień jest obowiązkiem organu przed cofnięciem zezwolenia, a nie tylko możliwym do wyboru sposobem działania. Należy też zauważyć, że samo wezwanie i udzielnie terminu na usunięcie uchybień nie wystarczy dla cofnięcia zezwolenia. Prawidłowe zastosowanie art. 24 ust. 4 p. 2 u.t.d. w związku z art. 90 u.t.d. wymaga, aby organ po upływie udzielonego terminu sprawdził, czy uchybienia zostały usunięte. Dopiero, gdy kontrola wykaże, że mimo wezwania do usunięcia uchybień i udzielenia terminu na poprawę przedsiębiorca nadal narusza warunki zezwolenia, organ cofa zezwolenie. Inne rozumienie powołanego przepisu pozbawiłoby go jakichkolwiek walorów prawnych i praktycznego sensu. Tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 marca 2005 r. (OSK 1086/04 Lex 186877) wyjaśnił obowiązek pisemnego ostrzeżenia przedsiębiorcy o wszczęciu postępowania o cofnięcie licencji. Należy zatem uznać, że zastosowanie przez organ wskazanej kolejności działania jest obligatoryjne, a odstąpienie od procedury wezwania do usunięcia nieprawidłowości z określeniem terminu i sprawdzenia, czy w tym terminie nieprawidłowości zostały usunięte, czyni cofnięcie zezwolenia przedwczesnym i niedopuszczalnym. Chodzi bowiem oto, aby przedsiębiorca przed odebraniem mu prawa do prowadzenia działalności transportowej wymagającej zezwolenia był wyraźnie powiadomiony o tym, że organ udzielający zezwolenia nie będzie tolerować nieprawidłowości, daje termin na wprowadzenie zmian i poprawę, a w przypadku niezastosowania się do wymagań - cofnie zezwolenie. W ocenie Sądu organ II instancji wadliwie zinterpretował art. 24 ust.4 p.2 u.t.d. w związku z art. 90 u.t.d. i uznał, że skierowanie do strony jakichkolwiek pism wytykających uchybienia spełnia wymogi art. 90 u.t.d. i pozwala na zastosowanie art. 24 ust. 4 p. 2 u.t.d., a taka błędna wykładnia stanowi naruszenie prawa materialnego i powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. SKO w decyzji z [...].08.2013 r. ustaliło, że w dniach 16.11.2011 r., 04.04.2012 r. oraz w dniu 06.11.2012 r. upoważnieni pracownicy Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] przeprowadzili kontrole przedsiębiorcy P. K. pod kątem prawidłowości realizacji regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w zakresie zgodności wykonywania transportu drogowego na linii komunikacyjnej L. – R. (przez Ż. i S.), z przepisami ustawy o transporcie drogowym i warunkami określonymi w zezwoleniu. Podczas kontroli stwierdzono wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących wyznaczonych przystanków, co stanowiło naruszenie art. 18b ust. 1 pkt 3 w związku z lp. 2.2.2 i lp.2.2.3 załącznika do ustawy oraz wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu, co stanowiło naruszenie art. 18b ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 5 u.t.d. Po zakończeniu każdej z kontroli sporządzono protokół kontroli. Odwołującego wezwano do usunięcia stwierdzonych uchybień w terminie 3 dni od dnia otrzymania wezwania z dnia 23.02.2012 r. oraz 19.12.2012 r. Z powyższego wynika, iż wezwaniem, o którym mowa w art. 90 pkt 1 u.t.d. według SKO były pisma do skarżącego z dnia 23.02.2013 r. i 19.12.2012 r. Pismo z 23.02.2013 r. zalegające w aktach organu I instancji na k. 125-126 zawiera przy końcu następujący passus: "w związku ze stwierdzonymi naruszeniami warunków określonych w wydanych Panu zezwoleniach o numerach: [...] z dnia 20.10.2010 r. oraz o nr [...] z dnia 19.05.2009 na wykonywanie przewozów regularnych osób, wzywam Pana do udzielenia – w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego pisma – pisemnych wyjaśnień odnośnie przyczyn zaistnienia opisanych w punktach 1 i 2 naruszeń, oraz do niezwłocznego zaprzestania naruszania warunków określonych w powyższych zezwoleniach. Jednocześnie informuję, że sposób realizacji treści powyższego wezwania będzie przedmiotem kolejnego postępowania sprawdzającego przeprowadzonego przez pracowników Oddziału Kontroli Przewoźników Departamentu Infrastruktury i Transportu Tutejszego Urzędu. W przypadku dalszego naruszania przez Pana warunków określonych w udzielonych zezwoleniach na wykonywanie przewozów regularnych osób, tutejszy organ podejmie stosowne działania określone w przepisach ustawy o transporcie drogowym." Nie spełnia ono wymogów z art. 90 pkt 1 u.t.d. Zawarty w nim 7dniowy termin dotyczy wezwania do złożenia wyjaśnień. Wezwanie do zaprzestania naruszania warunków określonych w zezwoleniach (m.in. [...]) obarczone jest terminem "niezwłocznie". Niezwłocznie oznacza w niedalekim terminie, bez zbędnej zwłoki, ma charakter niedookreślony. Zdaniem Sądu termin z art. 90 pkt 1 u.t.d. musi być wyznaczony w sposób nie budzący wątpliwości oraz odpowiedni do rodzaju stwierdzonych naruszeń – biorąc pod uwagę czas potrzeby do ich usunięcia. Określenie w wezwaniu terminu jako niezwłocznego nie spełnia tych wymagań. Sąd stwierdza nadto, że treść art. 90 pkt 1 u.t.d. wyraźnie wskazuje, że wezwanie powinno dotyczyć stwierdzonych uchybień. W piśmie z 23.02.2012 r. wezwanie dotyczyło nie stwierdzonych uchybień a zawarło ogólnikowe wezwanie do zaprzestania naruszania warunków określonych w zezwoleniu – z oczywistym naruszeniem art. 90 pkt 1 u.t.d. Co najistotniejsze wezwanie to nie było opatrzone rygorem cofnięcia zezwolenia. Ogólnikowe sformułowanie, iż w przypadku dalszego naruszania warunków zezwolenia organ podejmie działania określone w u.t.d. nie spełnia powyższego wymagania. Pismo z dnia 19.12.2012 r. (k. 230-232 akt I instancji) jest prawie identyczne w treści jak pismo z 23.02.2012 r. Jedyna różnica to wyjaśnienie organu, że niezwłocznie to znaczy 3 dni, oraz zastrzeżenie, że dalsze naruszanie warunków zezwolenia spowoduje podjęcie przez organ działań wynikających z u.t.d., włącznie z zastosowaniem art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d. Powyższe nie zmienia w żaden sposób oceny tego pisma, która jest identyczna jak pisma z 23.02.2012 r. Dodatkowo tylko Sąd zauważa, że stwierdzenie dalszych uchybień przedsiębiorcy, po upływie zakreślonego terminu winno mieć postać kontroli prowadzonej według przepisów u.t.d. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt II wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.