II SA/Rz 1121/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie bonifikaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. P. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1121/11 UZASADNIENIE Burmistrz [...] na mocy decyzji z dnia [...] lipca 2011 r., o nr [...] działając na wniosek J. P. przekształcił w prawo własności prawo użytkowania wieczystego na nieruchomości o pow. 0,0907 ha położonej w R. i oznaczonej, jako działka nr 9000. Dla tej nieruchomości Sąd Rejonowy [...] prowadzi księgę wieczystą KW [...] a stanowi ona własność Gminy [...]. Organ pierwszej instancji jednocześnie ustalił opłatę za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności w wysokości 13807 zł na rzecz Gminy [...] i odmówił udzielenia bonifikaty w wysokości 90 % opłaty za przekształcenie wieczystego użytkowania we własność. W uzasadnieniu decyzji podano, że rzeczoznawca majątkowy ustalił wartość nieruchomości na 40942 zł a wartość użytkowania wieczystego na kwotę 27135 zł. Należna za przekształcenie opłata stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości a wartością prawa użytkowania wieczystego. Organ nie zastosował bonifikaty w wysokości 90 % opłaty za użytkowanie wieczyste, ponieważ Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 26 stycznia 2010 r. orzekł, że art. 4 ust. 8 i 9 (organ nie podał tytułu aktu normatywnego) nakazujący zastosowanie bonifikaty jest niezgodny z Konstytucją. Odwołanie od opisanej decyzji wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego J. P. Odwołujący się zażądał zastosowania bonifikaty przy przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności. Według wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 stycznia 2010 r. obligatoryjność bonifikaty od opłat za przekształcenie straci moc w dniu 9 sierpnia 2011 r. Do odwołania załączono wydruk strony internetowej informującej o zagadnieniach przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) po rozpatrzeniu odwołania J. P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w pkt 3 i umorzyło postępowanie w zakresie obejmującym udzielenie bonifikaty, a w pozostałej części utrzymało rozstrzygnięcie Burmistrza [...] w mocy. W treści decyzji opisano dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczono treść przepisów pozwalających na przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności. SKO uznało, że odwołujący się J. P. kwestionuje tą część decyzji, która dotyczy odmowy udzielenia bonifikaty. Kolegium wyjaśniło, że z dniem 9 sierpnia 2011 r. art. 4 ust. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 z późn. zm.), w zakresie w jakim wskazuje, że udzielenie bonifikaty jest obowiązkiem gminy został przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2010 r. (Dz.U. z 2010 r., poz. 21, poz. 109) uznany za niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Zatem w chwili orzekania przez organ pierwszej instancji art. 4 ust. 6 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie mógł stanowić podstawy dla decyzji administracyjnej. Ta okoliczność powoduje, że według Kolegium postępowanie w części obejmującej udzielenie J. P. bonifikaty jest bezprzedmiotowe. J. P. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł o uchylenie lub zmianę decyzji SKO oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego. Skarżący podniósł, że w miesiącu luty 2011 r. zwrócił się do Burmistrza [...] z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz o zastosowanie 90% bonifikaty z uwagi na spełnienie przesłanek kryterium dochodowego wyrażonych w art. 4 ust. 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 z późn. zm.). Skarżący zauważył, że powołany przepis stracił swą moc w dniu 9 sierpnia 2011 r. Działanie organu pierwszej instancji pozbawiło skarżącego prawa do bonifikaty. W toku postępowania zostały naruszone podstawowe zasady postępowania administracyjnego (tj. art. 6, 7, 8, 12 K.p.a.). Organ pierwszej instancji wydał decyzję po ponad pięciu miesiącach od chwili wystąpienia przez stronę z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skandaliczna opieszałość organu pierwszej instancji spowodowała negatywne dla strony konsekwencje w postaci umorzenia postępowania przez organ odwoławczy oraz pozbawienie bonifikaty. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie zarzutów J. P. Organ przypomniał, że skarżący złożył wniosek o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności w dniu 17 lutego 2011 r. Burmistrz [...] w dniu [...] lipca 2011 r. wydał decyzję uwzględniającą ten wniosek. Odmówiono zastosowania bonifikaty pomimo, że w chwili orzekania nie obowiązywał już przepis nakazujący zastosować bonifikatę. Spowodowało to obiektywną bezprzedmiotowość postępowania w części dotyczącej odmowy udzielenia bonifikaty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności. Dotyczy to również postępowania odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga J. P. okazała się zasadna, co powoduje konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej jak i drugiej instancji. Wymaga wyjaśnienia, że sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli natomiast wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie to tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności został złożony przez stronę skarżącą na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. 2005 r. Nr 175 poz. 1459 ze zm.; zwana dalej u.p.u.w.). Ustawa ta określa przesłanki przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, podmioty uprawnione do wystąpienia z takim wnioskiem, jak i tryb postępowania prowadzonego przez właściwy organ. Osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia. Ten obowiązek wynika dla dotychczasowego użytkownika wieczystego z treści art. 4 ust. 1 u.p.u.w. Do dnia 9 sierpnia 2011 r. na gruncie przytoczonego wyżej aktu prawnego obowiązywał art. 4 ust. 8 u.p.u.w. o następującej treści: Osobie fizycznej, której dochód miesięczny na jednego członka rodziny w gospodarstwie domowym nie przekracza przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za ostatnie półrocze roku poprzedzającego rok, w którym wystąpiono z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, organ właściwy do wydania decyzji udziela, na jej wniosek, 90 % bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1, jeżeli nieruchomość jest zabudowana na cele mieszkaniowe albo przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę. Ten przepis u.p.u.w. w dniu 9 sierpnia 2011 r. stracił moc obowiązującą. TK uznał ten przepis za niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Nastąpiło to na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 stycznia 2010 r., o sygn. akt K. 9/08, (Dz.U. z 2010 r" Nr 21, poz. 109). W niniejszej sprawie istotne znaczenie odgrywa data złożenia wniosku J. P. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wraz z wnioskiem o udzielenie bonifikaty. Z przekazanych do WSA akt sprawy wynika, że wnioski te wpłynęły do Urzędu Miasta [...] w dniu 17 lutego 2011 r. a więc w dniu obwiązywania art. 4 ust. 8 u.p.u.w. w brzmieniu nakazującym organowi przyznanie bonifikaty. Warunkiem jej przyznania było wykazanie przez użytkownika wieczystego m.in. określonej sytuacji materialno - bytowej. Decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego i odmowie przyznania opłaty została wydana przez organ pierwszej instancji w dniu [...] lipca 2011 r., a więc w stanie prawnym sprzed wejścia w życie wyroku TK. Dopiero SKO działało w oparciu o stan prawny obowiązujący po dacie wejście w życie wspomnianego wyżej wyroku. Dostrzega to Organ odwoławczy pisząc, że organ pierwszej instancji wydał decyzję w dniu [...] lipca 2011 r. a więc w okresie, w którym obowiązywał jeszcze ustawowy zapis o obowiązku udzielania bonifikaty przez gminę. SKO decyzję o umorzeniu postępowania w zakresie dotyczącym bonifikaty uzasadniło tym, że w chwili rozpatrywania odwołania art. 4 ust. 8 u.p.u.w. został uchylony. SKO powołało na poparcie swego stanowiska także art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. Organ pierwszej instancji odmówił przyznania bonifikaty powołując się na wyrok TK, który w chwili złożenia podania i jego rozpatrzenia nie wszedł w życie. W chwili rozpoznawania odwołania przez SKO sprawa z wniosku A. P. była sprawą wszczętą, lecz niezakończoną. Ustawodawca nie rozstrzygnął w związku z wejściem w życie wyroku TK, jakie regulacje powinny być stosowane przez stosujące prawo organy w zakresie tego rodzaju spraw. Takiej wypowiedzi nie można także wyczytać z treści przepisów ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187, poz. 1110, t.j. od października 2011 r.). Po pierwsze, ustawa ta weszła w życie po wydaniu decyzji przez SKO a po drugie jej reguły intertemporalne nie dotyczą stosowania do spraw wszczętych i niezakończonych przepisów, które straciły moc obowiązującą. Art. 5 ust. 1 powołanej ustawy stanowi o obowiązku stosowania przepisów ustawy w nowym brzmieniu, czyli w brzmieniu po zmianach. Zauważyć należy również, że przepis art. 4 ust. 7 i ust. 9 – 12 cytowanej ustawy reguluje problem bonifikaty opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Przepis art. 4 ust. 8, który został uchylony po orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego przewidywał obowiązek udzielenia bonifikaty w sytuacji tam określonej. Z brzmienia ust. 7 "organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty" wynika zeń, iż organ może udzielić bonifikaty, decyzja ma charakter uznaniowy, a jej wydanie uzależnione jest od rozważenia interesu społecznego oraz interesu jednostki. Zasady zaś wynikające z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. nakładają obowiązek wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy. Wniosek skarżącej o przyznanie bonifikaty nie wskazuje wyłącznie art. 4 ust. 8 (uchylony przez TK) lecz domaga się przyznania bonifikaty, a jedynie na jego uzasadnienie przywołuje swoją sytuację materialną. Organ prowadząc ponownie postępowanie uwzględni w swym rozstrzygnięciu wszystkie przepisy dotyczące bonifikaty i w sposób wyczerpujący uzasadni swe rozstrzygnięcie. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012, poz. 270) w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 4 ust. 1, ust. 7, ust. 9 – 12 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459) Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na zasadzie przepisu art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.