II SA/Rz 1123/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia funkcjonariusza na równorzędne stanowisko - skargę oddala - Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji (dalej: "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], uchylająca rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji (dalej: "organ I instancji") z dnia [....] czerwca 2018 r. nr [...] w sprawie zwolnienia A. S. (dalej: "skarżącej") z dniem 30 czerwca 2018 r. ze stanowiska referenta Zespołu do Spraw Przestępczości Nieletnich Wydziału Kryminalnego Komendy Miejskiej Policji i mianowania z dniem 1 lipca 2018 r. na stanowisko referenta Ogniwa I Wydziału Prewencji Komendy Miejskiej Policji z dotychczasowym uposażeniem w części dotyczącej daty zwolnienia z zajmowanego stanowiska i daty mianowania na nowe stanowisko poprzez ustalenie daty zwolnienia ze stanowiska referenta Zespołu do spraw Przestępczości Nieletnich Wydziału Kryminalnego Komendy Miejskiej Policji na dzień 31 sierpnia 2018 r. i mianowania z dniem 1 września 2018 r. na stanowisko referenta Ogniwa i Wydziału Prewencji Komendy Miejskiej Policji , w pozostałej części utrzymująca zaskarżony rozkaz personalny w mocy. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 6a ust. 2 pkt 1, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. 2017 r. poz. 2067 z późn. zm.; dalej: "ustawa") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze późn. zm.; dalej: "K.p.a."). Komendant Miejski Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. (karta nr 94) zwolnił z dniem 30 czerwca 2018 r., skarżącą z zajmowanego stanowiska referenta Zespołu do Spraw Przestępczości Nieletnich Wydziału Kryminalnego Komendy Miejskiej Policji i mianował z dniem 1 lipca 2018 r. na stanowisko referenta Ogniwa I Wydziału Prewencji Komendy Miejskiej Policji , bez zmiany składników uposażenia. Rozkaz został wydany na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 ustawy. Z uzasadnienia wynika, że decyzja o przeniesieniu skarżącej na stanowisko służbowe w innej komórce organizacyjnej tej samej jednostki Policji jest następstwem wprowadzenia zmian organizacyjno-etatowych w Komendzie Miejskiej Policji Rozkazem Organizacyjnym nr 1/18 z dnia 30 maja 2018 r. Komendanta Miejskiego Policji , wchodzących w życie z dniem 1 lipca 2018 r. Zmiany miały na celu racjonalne wykorzystanie istniejących w jednostce zasobów ludzkich i wynikały z analizy obciążenia pracą poszczególnych komórek Wydziału Kryminalnego. O planowanej zmianie, skarżącą powiadomiono w dniu 13 czerwca 2018 r. podczas rozmowy kadrowej w obecności Komendanta Miejskiego Policji podinsp. S. S., nadkom. L. K. - Naczelnika Wydziału Kryminalnego, asp. szt. M. O. - Naczelnika Wydziału Prewencji oraz B. O. - Specjalisty Zespołu Kadr i Szkolenia Wydziału Wspomagającego. Skarżąca nie zgodziła się na proponowane przeniesienie oraz mianowanie na równorzędne stanowisko. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołania, zmieniając jedynie decyzję w zakresie daty zwolnienia oraz daty mianowania. W uzasadnieniu wyjaśnił, że art 32 ust. 1ustawy o Policji będący podstawą wydania rozkazu personalnego ma charakter kompetencyjny. Stanowi samodzielną podstawę do podjęcia decyzji o przeniesieniu funkcjonariusza Policji na inne równorzędne stanowisko służbowe. Funkcjonariusza Policji pełniącego służbę, która ze swojej istoty wymaga podporządkowania oraz dyspozycyjności można przenieść bez jego zgody na inne równorzędne stanowisko służbowe, gdy przemawia za tym dobro tej służby, na co przytoczył wyrok NSA z 22.09.2009 r., I OSK 77/09, oraz wyrok NSA z 12.01.2011 r., I OSK 1078/10. Istotą służby jest między innymi dyspozycyjność jej funkcjonariuszy, a granice dyspozycyjności zakreślone są przepisami ustawy oraz aktów wykonawczych. Stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjnoprawny, w związku z tym przełożony, w sprawach osobowych jednostronnie i władczo kształtuje jego istotne składniki. Decyzja o przeniesieniu na inne równorzędne stanowisko służbowe podejmowana jest jednostronnie, w ramach uznania administracyjnego. Wymaga zachowania takich samych parametrów uposażenia zasadniczego, dodatku służbowego oraz takiego samego stopnia etatowego. Ograniczona jest jedynie zakazem mianowania funkcjonariusza na niższe stanowisko od tego, które do tej pory zajmował, z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 38 ustawy o Policji. Organ II instancji stwierdził, że skarżącej wszystkie składniki uposażenia pozostawiono bez zmian i zachowano tożsame stanowisko (w tej samej grupie zaszeregowania), wysokość dodatku służbowego oraz stopień etatowy, a zatem skarżąca nie została przeniesiona na stanowisko "degradujące". Analizując przebieg służby organ zwrócił uwagę, że w trakcie ponad dziewięcioletniej służby, skarżąca przez ponad 7 lat wykonywała zadania służbowe w pionie prewencji. Na podstawie analizy kart opisu obu stanowisk pracy (zajmowanego i stanowiska, na które została przeniesiona) stwierdził, że również warunki służby na obu stanowiskach są podobne, gdyż obejmują również pracę w systemie zmianowym, głównie w terenie. Przyjęciu, że stanowiska są równorzędne nie stoi na przeszkodzie fakt, jak podnosi organ, różny zakres zadań. Zakres wykonywanych zadań jest przypisany indywidualnie do danego stanowiska, co oznacza, że nawet w tym samym pionie służbowym i tej samej komórce organizacyjnej może się znacząco różnić. O doborze kadry w danej komórce organizacyjnej decyduje przełożony w sprawach osobowych. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, że zmiana stanowiska pracy nie miała związku ze zmianami organizacyjno-etatowymi, organ II instancji stwierdził, że Komendant Miejski Policji Rozkazem Organizacyjnym nr [...]z dnia [...] maja 2018 r. wprowadził zmiany w strukturze organizacyjnej podległej mu jednostki. Działania zostały podjęte w związku ze złożonym w dniu 16 maja 2018 r. wnioskiem Naczelnika Wydziału Prewencji do Komendanta Miejskiego Policji , dotyczącym potrzeby zwiększenia liczby etatów w podległej komórce, wobec konieczności zwiększenia służby patrolowej oraz z uwagi na niewielkie obciążenie pracą policjantów Zespołu ds. Przestępczości Nieletnich Wydziału Kryminalnego. Po analizie sytuacji kadrowej w podległych komórkach Komendant Miejski Policji podjął decyzję o dokonaniu zmiany struktury poprzez połączenie dwóch zespołów w Wydziale Kryminalnym i wyłączenie jednego etatu referenta, celem wzmocnienia Wydziału Prewencji KMP . Przełożony jednostki łącząc dwa zespoły w Wydziale Kryminalnym pozostawił w nich najwyższe stanowiska, tj. w korpusie aspirantów i oficerów starszych i młodszych, obsadzone przez funkcjonariuszy z dużym doświadczeniem w pionie kryminalnym i wieloletnim stażem służby. Wyłączono jedno stanowisko w korpusie podoficerów, etatowo najniższe z tych stanowisk, stanowisko referenta, na którym od 29 grudnia 2016 r. mianowana była skarżąca. Decyzję w tym przedmiocie uzasadniono tym, że skarżąca nie przeszła doskonalenia zawodowego na zajmowanym stanowisku w Zespole ds. Przestępczości Nieletnich Wydziału Kryminalnego, natomiast posiadała ponad siedmioletnie doświadczenie w pionie prewencji. Odnosząc się do zarzutów dotyczących rzekomego mobbingu, nepotyzmu i dyskryminacji wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest przeniesienie funkcjonariuszki na równorzędne stanowisko służbowe oraz, pozostałe zarzuty kierowane pod adresem przełożonego właściwego w sprawach osobowych nie są przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego, podlegają odrębnym procedurom, szczegółowo określonym w przepisach wewnętrznych, z którymi skarżąca została zapoznana w dniu 24 czerwca 2014 roku (oświadczenie - akta osobowe karta nr 37). Odnośnie zarzutu mianowania na stanowisko Dyrektora, innego funkcjonariusza, spoza Wydziału Kryminalnego podano, że mianowany na wyższe stanowisko służbowe policjant ma prawie 20-letnie doświadczenie w służbie. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że Komendant Miejski Policji wydając zaskarżoną decyzję nie wykroczył poza ramy uznania administracyjnego, gdyż ustawa o Policji pozostawia właściwym przełożonym ocenę zasadności i celowości przeniesienia funkcjonariusza na równorzędne stanowisko służbowe, a decyzja została w prawidłowy sposób uzasadniona. Organ II instancji podkreślił również, że rozkaz personalny został wydany na podstawie przepisów prawa z zachowaniem procedury administracyjnej. Z uwagi na fakt, że rozkazowi personalnemu nr [...] Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] czerwca 2018 roku nienadano rygoru natychmiastowej wykonalności, a złożenie przez stronę odwołania wstrzymało jego wykonanie, uchylono rozkaz w części dotyczącej daty przeniesienia na stanowisko referenta Ogniwa I Wydziału Prewencji Komendy Miejskiej Policji , określić tę datę na dzień 1 września 2018 roku. W skardze do Sądu skarżąca zrzuciła naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a to art 36 ust. 1 ustawy o Policji poprzez błędne przyjęcie, że jej ze stanowiska referenta do Spraw w Przestępczości Nieletnich Wydziału Kryminalnego KMP na stanowisko referenta Ogniwa I Wydziału Prewencji KMP stanowi przeniesienie na równorzędne stanowisko służbowe. Organy naruszyły też przepisy procesowe, a to art. 7 i art. 8 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie, że stanowisko, na które ją przeniesiono zachowało cechy równorzędności. Na tych podstawach wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w całości, oraz zasądzenie na podstawie art. 200 P.p.s.a. kosztów postępowania. W uzasadnieniu swojej skargi skarżąca podnosi, że organ przy ocenie równorzędności stanowisk oparł się wyłącznie na zaszeregowaniu obu stanowisk, wysokości uposażenia oraz stopniu etatowym, nie porównał warunków służby na obu stanowiskach, podczas gdy są one różne, mają inną specyfikę i diametralnie inny zakres obowiązków, różnią się również rozkładem czasu pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Zgodnie z art. 145 § 3 P.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa procesowego jak i materialnego, co spowodowało oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. W prawnomaterialnej podstawie zaskarżonej decyzji powołano art. 32 ustawy, w myśl którego do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwolnienia z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, Komendant CBŚP, Komendant BSWP, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych (ust. 1), przy czym od decyzji, o których mowa w ust. 1 policjantowi służy odwołanie do wyższego przełożonego (ust. 2). Wprawdzie cyt. wyżej art. 32 ust. 1 ustawy nie określa kryteriów, jak i merytorycznych przesłanek przenoszenia policjanta na inne stanowisko służbowe, to nie ma wątpliwości, że na podstawie tego przepisu zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego, połączone z równoczesnym mianowaniem na inne stanowisko służbowe, jest dozwolone, pod warunkiem jednakże zachowania równorzędności tych stanowisk. Wynika to w szczególności a contrario z art. 38 ust. 1 i 2 ustawy. Przepis ten wyszczególnia w swej treści przesłanki uzasadniające przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe, zarówno obligatoryjne, to jest w razie wymierzenia kary dyscyplinarnej wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe (ust. 1) jak również fakultatywne (ust. 2 pkt 1 - 5). W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy tego, czy przeniesienie skarżącej na nowe stanowisko służbowe odbyło się z zachowaniem równorzędności stanowisk. Według organów obu instancji przeniesienie w trybie art. 32 ust. 1 ustawy nastąpiło z poszanowaniem powyższej zasady. Natomiast skarżąca, niekwestionując "podstaw prawnych decyzji" traktuje przeniesienie do referatu patrolowo - interwencyjnego jako "degradację i uniemożliwienie mu dalszego rozwoju zawodowego". Podnosi, że uzasadnienie zawarte w rozkazie organu I instancji nie pokrywa się z zakresem obowiązków otrzymanym na nowym stanowisku. W ocenie Sądu, pogląd ten nie zasługuje na akceptację. Lektura akt administracyjnych wraz z odpowiedzią na skargę, a także uzasadnienie zaskarżonej decyzji i rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. prowadzą do wniosku, że zwolnienie skarżącej z zajmowanego stanowiska służbowego policjanta ze stanowiska referenta Zespołu do Spraw Przestępczości Nieletnich Wydziału Kryminalnego w Komendzie Miejskiej Policji , połączone z równoczesnym mianowaniem na stanowisko referenta Ogniwa I Wydziału Prewencji w KMP nie naruszyło omówionej normy prawnej z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób obszerny i dostatecznie klarowny wyłożono motywy podjętego rozstrzygnięcia, akcentując jednocześnie prawidłowo, iż decyzje podejmowane w powyższym trybie - o mianowaniu policjanta na stanowisko służbowe, przenoszeniem na inne stanowisko służbowe i zwalnianiu - mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że ramy tego uznania wyznacza procesowa norma art. 7 k.p.a. Organ ma więc swobodę (co nie oznacza dowolności) w wyborze decyzji, kierując się jednocześnie potrzebami służby i maksymalnego wykonania podstawowych zadań Policji. Podkreślając istotę służby w Policji, a także stosunku służbowego policjanta wyjaśniono prawidłowo, że "polityka kadrowa w Policji" ograniczona jest zakazem mianowania policjanta na niższe stanowisko służbowe od tego, które dotychczas zajmował z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 38 ustawy. W ocenie Sądu, argumentacja przedstawiona przez organy obu instancji, zarówno w zaskarżonej decyzji jak i rozkazie personalnym organu I instancji nie pozwala przypisać tym organom przekroczenia granic uznania administracyjnego. W skardze skarżąca wskazała, że wyżej wymienionymi decyzjami została zdegradowana, gdyż po 10 latach pracy "cofnięto" ją do miejsca, w którym zaczynała pracę. Kwestionując równorzędność stanowisk podniosła, że przeniesienie nastąpiło z takim samym zaszeregowaniem i stopniem etatowym, ale nie oznacza to stanowiska takiego samego lub identycznego, ani takich samych obowiązków czy czasu służby. Skład orzekający nie aprobuje zaprezentowanej argumentacji w skardze. Nie ma wpływu na równorzędność powierzonego stanowiska praca w konkretnej jednostce organizacyjnej Komendy Miejskiej Policji , gdyż sfera organizacji należy do organu, który rozkazem organizacyjnym nr 1/18 z dnia 30 maja 2018 r. z dniem 1 sierpnia 2018 r. wprowadził zmiany mające na celu racjonalne wykorzystanie istniejących w jednostce zasobów ludzkich. Ta sfera organizacyjna pozostaje poza przedmiotem kontroli Sądu (wyrok WSA w Gdańsku z10.05.2018 r. sygn. akt III SA/Gd 15/18 dostępny na str. cbosa). W wyroku tym Sąd wypowiedział się na temat równorzędności stanowisk i Sąd w składzie orzekającym w pełni aprobuje wyrażony pogląd. Pojęcie - stanowisko równorzędne - oznacza takie stanowisko, które musi charakteryzować się przede wszystkim takimi samymi parametrami uposażenia zasadniczego, dodatku służbowego i stopnia etatowego oraz wykazywać zasadność i celowość przeniesienia. Należy również zaakceptować pogląd judykatury, zgodnie z którym przy dokonywaniu analizy równorzędności stanowisk, uwzględnić należy jak najwięcej elementów pozwalających na ocenę równoważności, w tym warunki służby. Niemniej, stanowisko równorzędne - nie oznacza - stanowiska takiego samego lub identycznego. Nie oznacza również zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem takich samych obowiązków czy też czasu służby. Stanowiska równorzędne mogą się więc różnić. Przy czym porównanie stanowisk nie może ograniczać się tylko do jednego czy dwóch kryteriów. Istotne znaczenie będą miały też okoliczności konkretnej sprawy. Taką wszechstronną ocenę równorzędności stanowisk zaprezentowano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jak wcześniej wyjaśniono, "przeniesienie" skarżącej na inne stanowisko służbowe odbyło się z poszanowaniem równorzędności stanowisk. W rozkazie personalnym ww. ukształtowano sytuację prawną skarżącego wyłącznie w zakresie zwolnienia z zajmowanego stanowiska służbowego i mianowania na inne równorzędne stanowisko bez zmiany składników uposażenia. Inaczej mówiąc z zachowaniem składników dotychczasowego uposażenia zasadniczego oraz dodatku służbowego - zachowana została grupa zaszeregowania stanowiska służbowego oraz dodatek służbowy, a także wysokość miesięcznych stawek uposażenia zasadniczego i dodatku do uposażenia. Wspomniany rozkaz personalny zawiera wszystkie elementy przewidziane w § 20 rozporządzenia MSW z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 644 ze zm.). Pogląd o równorzędności stanowisk potwierdza też porównanie kart pracy opisane w zaskarżonej decyzji. Zatem ta równorzędność stanowisk jest stanem prawnym, który nie został skutecznie zakwestionowany przez skarżącą. Sfera odczucia skarżącej, jako okoliczność faktyczna nie może prowadzić do uwzględnienia skargi. W przypadku powoływania się na naruszenie przepisów prawa, skuteczne podniesienie zarzutów w tym zakresie wymaga wykazania, że powołane naruszenie miało wpływ lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, brak jest podstaw do stwierdzenia istnienia takiego charakteru naruszeń w przedmiotowej sprawie. Nie można uznać, aby przywołane przez stronę uchybienia w świetle poczynionych rozważań taki charakter miały. Niewątpliwie, istnienia takiego wpływu, skarżąca nie wykazała. Ponadto Sąd doszedł do wniosku, że organy orzekające w sposób wystarczający uzasadniły zaskarżone rozstrzygnięcie, przedstawiając stan faktyczny sprawy i przywołując stosowne przepisy prawa. Podnieść tu należy, że ewentualne braki uzasadnień decyzji kwalifikować należy do naruszenia przepisów postępowania i tylko w sytuacji, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy możliwe jest uchylenie decyzji. Podobnie, jak w przypadku naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. Tego rodzaju istotnych naruszeń, Sąd jednak nie stwierdził. Ponadto, organ II instancji dostatecznie uzasadnił reformatoryjne orzekanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji podano art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., ale nie miało to wpływu na wynik sprawy. Naruszenie to Sąd stwierdził z urzędu. Podsumowując dokonane rozważania, należy uznać, że brak było podstaw do wzruszenia i wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego rozkazu personalnego. Organ w sposób dostateczny uzasadnił swoje stanowisko, które nie nosi cech dowolności. Przedstawiona w nim argumentacja zasługuje na uwzględnienie, a uzasadnienie faktyczne jest wystarczające dla prawidłowego rozstrzygnięcia. Niewątpliwe nie mamy do czynienia z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, ani wpływu wytkniętych uchybień na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił, jako niezasadną.