II SA/Rz 1123/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r.nr [...] w przedmiocie przeliczenia opłaty naliczonej w decyzji, w której udzielono zezwolenia na usunięcie drzew I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Marszałka Województwa z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...]; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto kwotę 680 zł /słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1123/19 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi Gminy Miasto [...] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] dotycząca przeliczenia opłaty naliczonej w decyzji udzielającej zezwolenia na usunięcie drzew. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Marszałek Województwa [...] udzielił Gminie M. [....] zezwolenia na usunięcie 11 drzew rosnących na działkach nr 2378/1, 2377/1 i 2341/5 obr. [...] w R. przy ul. [...] (pkt I), wyznaczając termin usunięcia do 30 czerwca 2017 r. (pkt IV). Za usunięcie drzew w pkt II decyzji naliczono opłatę w wysokości 41 900 zł, której uiszczenie w myśl pkt III odroczono na okres 3 lat od dnia upływu terminu wskazanego w pkt V; zobowiązano w nim Gminę do wykonania do 31 października 2017 r. nasadzeń zastępczych poprzez posadzenie 20 drzew gatunku klon zwyczajny o minimalnym obwodzie pnia na wysokości 1 m wynoszącym 10 cm zgodnie z przedstawionym planem nasadzeń oraz zawartym w decyzji zestawieniem. Marszałek po przeprowadzeniu kontroli wykonania nasadzeń zastępczych, decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...] – wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 83d ust. 2 i 4, art. 84 ust. 1, 3 i 7, art. 87 ust. 3 i art. 90 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 1614, dalej: u.o.p.) - przeliczył opłatę naliczoną w decyzji z 18 kwietnia 2017r. proporcjonalnie do ilości nasadzeń wykonywanych niezgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu na usunięcie drzew, ustalając opłatę w kwocie 10 200 zł do uiszczenia w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna; co do pozostałej części przeliczonej opłaty w wysokości 31 700 zł wskazał, że pozostaje odroczona na okres 3 lat od dnia upływu terminu wskazanego w pkt V decyzji z [...] kwietnia 2017 r. w zamian za nasadzenia, które zostały wykonane zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu na usunięcie drzew. Odwołanie od w/w decyzji złożyła Gmina M. [...] zarzucając naruszenie art. 84 ust. 7 u.o.p., co skutkowało obciążeniem jej opłatą w wysokości 10 200 zł. W uzasadnieniu wskazano, że Gmina wywiązała się z obowiązków nałożonych na nią w decyzji zezwalającej na wycinkę, a jedyna różnica w stosunku do wynikających z niej wymogów to niezgodność lokalizacji 5 drzew. Nasadzenia o nr 3, 4, 5 i 6 z działki nr 2358/8 zostały przeniesione na sąsiednią działkę nr 2358/10, zaś nasadzenie nr 16 z działki nr 2361/4 przeniesiono na działkę nr 2363/8. Zmiany lokalizacji dokonano z przyczyn obiektywnych spowodowanych powstaniem utwardzonego parkingu na części działki nr 2358/8 oraz bramy wjazdowej z działki nr 2361/4 na działkę 2361/3. W wyniku rozpatrzenia odwołania Kolegium wskazaną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2019 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 84 ust. 7 u.o.p. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniło, że co do zasady, usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia właściwego organu. Posiadacz nieruchomości, z terenu której usuwane są drzewa lub krzewy zobowiązany jest do poniesienia opłaty, którą nalicza i pobiera organ właściwy do wydania zezwolenia (art. 84 ust. 1 i 2 u.o.p.). Opłaty za usunięcie drzew lub krzewów, a także termin ich usunięcia, przesadzenia lub posadzenia innych drzew lub krzewów ustala się w wydanym zezwoleniu na usunięcie drzew lub krzewów (ust. 3). Jednocześnie, jeżeli zezwolenie przewiduje przesadzenie drzew lub krzewów w inne miejsce lub zastąpienie usuniętych drzew lub krzewów innymi, organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów odracza, na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia, termin uiszczenia opłaty za ich usunięcie (ust. 4). W przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych o których mowa w ust. 3 lub części z nich zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem (ust. 7). W ocenie Kolegium, decyzja wydana przez organ I instancji jest prawidłowa. W trakcie przeprowadzonej 8 marca 2019 r. przez ten organ kontroli stwierdzono, że drzewa gatunku klon zwyczajny o nr 3, 4, 5, 6 i 16 zostały posadzone w innym miejscu, tj. na innej działce niż wskazane to zostało w planie nasadzeń oraz pkt V decyzji Marszałka z [...] kwietnia 2017 r. Jak wynika bowiem z pkt V tej decyzji, sadzonki nr 3, 4 ,5 i 6 powinny zostać nasadzone na działce nr 3258/8, zaś sadzonka nr 16 na działce nr 2361/4. W trakcie kontroli ujawniono natomiast, że sadzonki nr 3, 4, 5 i 6 zostały faktycznie nasadzone na działce nr 3258/10, zaś sadzonka nr 16 na działce nr 2363/8. Powyższe bezspornie wskazuje, że Gmina nie wykonała nałożonego na nią obowiązku wynikającego z zezwolenia na usunięcie drzew. Wprawdzie dokonała nasadzeń, lecz dopuściła się przy tym samowolnej modyfikacji nałożonego na nią obowiązku. SKO – powołując się na wskazane orzeczenia sądów administracyjnych - wskazało, że na organie właściwym do orzekania w przedmiocie zezwoleń na usuwanie drzew i krzewów spoczywa obowiązek zindywidualizowanej oceny właściwej formy kompensacji przyrodniczej, która zachodzi wówczas, gdy za drzewa lub krzewy posadzone "na stałe" będą wykonane nowe nasadzenia o takim samym charakterze. Tym samym jest więc uprawniony do szczegółowego określenia przedmiotu nasadzeń zastępczych, z określeniem ich ilości i miejsca nasadzenia, a także innych parametrów, w tym wielkości, obwodów pni, które mają wymierny wpływ na skuteczność kompensacji przyrodniczej. Nie bez znaczenia dla osiągnięcia prawidłowej kompensacji przyrodniczej jest również termin wykonania nasadzeń zastępczych, uwzględniający uwarunkowania pór roku i charakterystykę roślin. Tylko kumulatywne spełnienie wszystkich wymogów, określonych w sposób ścisły przez organ w zezwoleniu na usunięcie drzew, daje gwarancję zrekompensowania strat w środowisku przyrodniczym spowodowanych wycinką drzew lub krzewów. Określenie lokalizacji nasadzeń zastępczych w ostatecznej decyzji Marszałka z [...] kwietnia 2017 r. nie pozwalało Gminie na odstąpienie od jego wykonania bez uprzedniego zastosowania trybu zmiany treści tej decyzji (obowiązku) w trybie art. 155 K.p.a. Tym samym wykonanie nasadzeń na działce nr 3258/10 i 2363/8, a zatem w innym miejscu niż wskazane w decyzji Marszałka z [...] kwietnia 2017 r., nie jest prawidłowym wykonaniem wynikającego z niej obowiązku, w swych skutkach równoznacznym z niewykonaniem obowiązku realizacji nasadzeń kompensacyjnych. W świetle art. 84 u.o.p. kwestia przyczyn, dla których wykonanie nasadzeń zastępczych w miejscu uzgodnionym z organem nie zostało zrealizowane, nie ma żadnego znaczenia. Jedynie w przypadku, gdyby nasadzenia kompensacyjne wykonano w miejscu wynikającym z decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew, a mimo to rośliny nie zachowały żywotności - znaczenie miałyby przyczyny tego stanu rzeczy. Wówczas organ byłby zobowiązany zbadać, czy niezachowanie żywotności nowo posadzonych lub przesadzonych roślin nastąpiło z przyczyn zależnych lub niezależnych od podmiotu zobowiązanego do wykonania nasadzeń. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję SKO z [...] sierpnia 2019 r. Gmina zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 84 ust. 7 u.o.p. poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, że istnieją przesłanki do przeliczenia opłaty wynikającej z decyzji z [...] kwietnia 2017 r., 2. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 K.p.a. poprzez brak wnikliwego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu podniosła, że nie podziela poglądu wyrażonego przez organy w wydanych przez nie decyzjach, ponieważ nasadzenia których dokonała rekompensują szkodę w środowisku przyrodniczym jaka nastąpiła w wyniku dokonania wycinki drzew, na które posiadała zezwolenie. Organy nie mogą więc stwierdzić jednoznacznie, że w tym konkretnym przypadku dokonane nasadzenia kompensacyjne nie są prawidłowym wykonaniem obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji. Ze względu na to, że warunki nałożone przez organ w decyzji zostały przez nią spełnione, nastąpiła właściwa kompensacja przyrodnicza, co nie było przedmiotem rozważań organu w kontekście faktycznego i celowego wykonania obowiązków przedmiotowej decyzji, a jedynie podlegało literalnej analizie wypełnienia wynikających z niej obowiązków. Skarżąca Gmina podkreśliła, że wywiązała się z obowiązków nałożonych na nią w decyzji zezwalającej na wycinkę. Zgodnie z wymaganiami nasadzono 20 szt. drzew odpowiedniego gatunku, na działkach wskazanych na planie nasadzeń jak i w decyzji. Wszystkie drzewa spełniają wymagania co do obwodu pnia na wysokości 1 m. Jedyna różnica w stosunku do wymogów z decyzji to niezgodność lokalizacji dla pięciu drzew. Nasadzenia o nr 3, 4, 5 i 6 z działki nr 2358/8 zostały przeniesione na działkę sąsiednią nr 2358/10. Nasadzenie nr 16 z działki nr 2361/4 przeniesiono na działkę nr 2363/8. Zmiana lokalizacji dla wskazanych nasadzeń nastąpiła tylko i wyłącznie z przyczyn obiektywnych które wystąpiły w terenie, a mianowicie powstał utwardzony parking na części działki nr 2358/8 oraz brama wjazdowa z działki nr 2361/4 na działkę nr 2361/3. Uzasadniona przyczyna obiektywna która spowodowała zmianę lokalizacji tylko dla pięciu drzew została potraktowana przez organ I instancji automatycznie jako niewykonanie decyzji w tym zakresie, skutkiem czego było przeliczenie przez organ opłaty na podstawie art. 84 ust. 7 u.o.p. Pogląd ten został podzielony również przez organ II instancji. Skarżący nie zgadza się z organami, ponieważ uważa, że w świetle art. 84 u.o.p. wywiązał się z obowiązków zawartych w decyzji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Rozpoznając sprawę w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzją Marszałka z [...] kwietnia 2017 r. zezwolono Gminie na usunięcie 11 szt. drzew, uzależniając wydanie tego zezwolenia od wykonania do 31 października 2017 r. nasadzeń zastępczych 20 szt. drzew gatunku klon zwyczajny o minimalnym obwodzie pnia na wysokości 1 m wynoszącym 10 cm, odraczając jednocześnie termin uiszczenia naliczonej opłaty na okres 3 lat od dnia upływu terminu do zrealizowania tych nasadzeń. Nie jest także kwestionowane, że przeprowadzona przez Marszałka kontrola wykonania tego obowiązku wykazała – przy spełnieniu wszystkich pozostałych parametrów - niezgodność miejsca nasadzeń 5 szt. drzew; nasadzenia o nr 3,4,5,6 przewidziane na działce nr 2358/8 zostały wykonane na sąsiedniej działce nr 2358/10, zaś nasadzenie nr 16 zamiast na działce nr 2361/4 zrealizowano na sąsiedniej działce nr 2363/8, co wg Gminy spowodowane było powstaniem utwardzonego parkingu na części działki nr 2358/8 oraz bramy wjazdowej z działki nr 2361/4 na działkę 2361/3. Materialoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowił art. 84 ust. 7 u.o.p., zgodnie z którym "w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych, o których mowa w ust. 3, lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem". W związku z tym należy zauważyć, że mimo iż zasadą jest ponoszenie opłat za usunięcie drzew lub krzewów naliczanych w zezwoleniu na usunięcie (art. 84 ust. 1 i 2 u.o.p.), to jednak w przypadku uzależnienia wydania zezwolenia od wykonania nasadzeń zastępczych i odroczenia terminu uiszczenia opłaty (art. 84 ust. 3 u.o.p.) na pierwszy plan wysuwa się cel w postaci przyznania prymatu kompensacji przyrodniczej, mającej skutkować zastąpieniem wycinanych drzew lub krzewów nowymi nasadzeniami. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela dominujące w tym zakresie w orzecznictwie sądowym stanowisko, że precyzyjne ustalenie warunków dokonania nasadzeń zastępczych ma znaczenie dla możliwości ich wykonania, a tym samym dla stwierdzenia właściwej kompensacji przyrodniczej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2015 r. II OSK 1516/13 - LEX nr 1794206). Mimo że organ wydający zezwolenie dysponuje w tym zakresie luzem decyzyjnym (w postaci możliwości określenia miejsca nasadzeń, liczby drzew lub wielkość powierzchni krzewów, minimalnego obwodu pni drzew na wysokości 100 cm lub minimalnego wieku krzewów, gatunku lub odmiany drzew lub krzewów oraz terminu wykonania nasadzeń - art. 83d ust. 2 u.o.p.) oraz mimo możliwości ubiegania się przez podmiot zobowiązany przed upływem terminu wykonana nasadzeń zastępczych w trybie art. 155 K.p.a. o zmianę decyzji w zakresie sposobu wykonania tych nasadzeń, nie można jednak nie zauważyć, że przepis art. 84 ust. 7 u.o.p. nie uwzględnia w pełni specyfiki niewykonania nasadzeń zastępczych. Wobec założenia racjonalności działania ustawodawcy trudno bowiem przyjąć, aby taki sam skutek w postaci obowiązku przeliczenia opłaty wiązać z całkowitym brakiem nasadzeń zastępczych czy też wskazanym w art. 84 ust. 5 u.o.p. brakiem zachowania ich żywotności z przyczyn zależnych od posiadacza nieruchomości w upływie 3-letniego okresu liczonego od dnia terminu wskazanego w zezwoleniu na wykonanie nasadzeń zastępczych oraz z dokonaniem tych nasadzeń w liczbie i gatunku drzew zgodnych z zezwoleniem, chociaż z pewnymi odstępstwami od jego warunków (w okolicznościach sprawy co do miejsca dokonania 5 szt. nasadzeń). Mimo że w treści art. 84 ust. 7 u.o.p. mowa jest o niezgodności nasadzeń zastępczych lub części z nich z zezwoleniem – co wskazywałoby, że jakakolwiek niezgodność skutkuje obowiązkiem przeliczenia opłaty - w ocenie Sądu każdy przypadek wymaga jednak wnikliwej i zindywidualizowanej oceny dokonywanej nie tylko przez pryzmat wykładni językowej tego przepisu, ale przede wszystkim jego wykładni systemowej postrzeganej w wynikającym z regulacji w/w ustawy przewodnim kontekście wymogów ochrony przyrody i związanej z tym kompensacji przyrodniczej. Dokonując takiej wykładni Sąd stwierdził w okolicznościach sprawy brak uzasadnionych podstaw do przeliczenia opłaty w stosunku do 5 szt. drzew które nie zostały nasadzone w miejscu przewidzianym przez zezwolenie, zwłaszcza że sama u.o.p. nie wymaga by nasadzenia zastępcze były wykonywane dokładnie w miejscu wycinki, a nasadzeń tych dokonano w niewielkiej odległości na sąsiednich działkach, na których miały być i zostały wykonane pozostałe nasadzenia zastępcze (15 szt.) objęte decyzją o wycince. Jako istotna w sprawie jawi się w związku z tym także regulacja art. 7a § 1 K.p.a., zgodnie z którą "jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ". W opisanej wyżej sytuacji przeliczenie opłaty i obciążenie Gminy obowiązkiem jej zapłaty miałoby zatem charakter wyłącznie fiskalny, a jak już wskazano, z pewnością nie taki cel przyświeca regulacji art. 84 ust. 3 – 7 u.o.p. Przeliczenie ma bowiem swoje racjonalne uzasadnienie, jeżeli jakaś część przewidzianych nasadzeń nie została w ogóle wykonana lub została wykonana z rażącym naruszeniem wymogów zezwolenia, co w sprawie nie miało miejsca i nie pozwalało na zakwestionownie spełnienia wymogu kompensacji przyrodniczej. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a stwierdzając jednocześnie brak przesłanek do dalszego prowadzenia postępowania, umorzył – stosownie do art. 145 § 3 P.p.s.a. – postępowanie administracyjne w sprawie. O kosztach postępowania obejmujących opłacony przez stronę skarżącą wpis od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenie reprezentującego ją pełnomocnika - radcy prawnego (480 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.