II SA/Rz 1126/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maria Mikolik Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi A. B. i P. B. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 24 czerwca 2024 r. nr OA.7721.18.17.2024 w przedmiocie nakazu rozbiórki wiaty garażowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 6 maja 2024 r. nr PINB.5160.10.3.2023; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżących A. B. i P. B. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skarg A. B. i P. B. (dalej: "Skarżących") jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 24 czerwca 2024 r. nr OA.7721.18.17.2024, wydana w przedmiocie rozbiórki wiaty garażowej. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że 15 marca 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" lub "Organ I instancji") przeprowadził kontrolę na działce nr [...] w [...]. W jej wyniku ustalono, że na ww. nieruchomości istnieje m.in. wiata garażowa o wymiarach 6,87 m x 10,55 m i wysokości 3,43 m. Wiata posiada drewniane słupy i drewnianą konstrukcję dachową, została zlokalizowana w odległości 5,45 – 6,25 m od ogrodzenia po wschodniej stronie działki nr [...]. Słupy nośne zostały zabetonowane w rurach karbowanych w podłożu. Od strony wschodniej, północnej i południowej wykonano ściany z blachy. Wiata posiada dach dwuspadowy, pokryty blachą, o spadkach w kierunku wschód- zachód, a ponadto rynnę i rurę spustową. Podczas kontroli pod wiatą znajdowały się dwa samochody osobowe, kosiarka oraz rowery. Z wyjaśnień złożonych w trakcie kontroli przez Skarżących wynika, że są właścicielami ww. nieruchomości od grudnia 2016 r. Według oświadczenia A. B., wiata garażowa w momencie zakupu nie posiadała obicia ścian z blachy z trzech stron, ściany te wykonano w 2020 r. Skarżący nie przedstawili podczas kontroli żadnych dokumentów potwierdzających legalność wiaty. Postanowieniem z 17 kwietnia 2023 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.; dalej: "P.b.", wstrzymał Skarżącym prowadzenie robót budowlanych związanych z budową wiaty garażowej na działce nr [...] w [...]. Jednocześnie poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację wiaty oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w wysokości 125 000 zł w przypadku ewentualnej legalizacji obiektu. Organ I instancji podał, że w opisywanej sprawie wykonane roboty budowlane stanowią budowę wiaty garażowej o powierzchni zabudowy około 72,5 m2, którą można było rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwolenia na budowę. Wiata stanowi bowiem budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 1 P.b., a w myśl art. 28 i art. 29 P.b., z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę została zwolniona realizacja wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2. Skarżący pozwolenia takiego nie uzyskali, a zatem wiata stanowi samowolę budowlaną. Na podstawie zdjęć satelitarnych Google Earth Pro oraz informacji uzyskanych od Staroty [...] ustalono, że wiata została zrealizowana pomiędzy 2012 a 2014 r. To zaś obligowało do wdrożenia procedury naprawczej określonej art. 48 ust. 1 P.b. oraz umożliwienia inwestorom dokonanie jego legalizacji. Ponadto PINB wskazał, że w piśmie z 29 marca 2023 r. Skarżący przedstawiali dwie możliwości doprowadzenia stanu wiaty do legalności, jednak zaproponowane alternatywy są sprzeczne z procedurą legalizacji samowoli budowlanych określoną w przepisach prawa budowlanego. Tym samym nie mogły zostać uwzględnione przez organ nadzoru budowlanego. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia A. i P. B., postanowieniem z 29 maja 2023 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi Pani A. B. i P. B. na ww. postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 maja 2023 r. nr OA.7722.18.8.2023, prawomocnym wyrokiem z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1125/23 skargę oddalił. Mając na uwadze, że Skarżący, w wymaganym terminie nie złożyli wniosku o legalizację, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 6 maja 2024 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazał A. B. i P. B. - jako właścicielom - wykonać rozbiórkę wiaty garażowej zlokalizowanej na działce nr ewid [...] położonej w miejscowości [...] , gm. [...]. Skarżący złożyli odwołanie od ww. decyzji, wnosząc o odstąpienie od nakazu rozbiórki. Wyjaśnili, że współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości stali się w 2016 r. i nie dokonali samowoli, lecz dokonał tego poprzedni właściciel. Podnieśli, że wcześniej, w latach 50/60, w miejscu wiaty stał budynek gospodarczy, a poprzedni właściciel przerobił go na wiatę, co potwierdza wywiad środowiskowy. Zawnioskowali o zamknięcie wszczętego postępowania, gdyż, zgodnie ze stanem faktycznym, pomimo że obiekt został wykonany w warunkach samowoli budowlanej to jednak wykonano go poprawnie pod względem techniczno-budowlanym, jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Skarżących, są podstawy do wszczęcia postępowania naprawczego z art. 51 ustawy Prawo budowlane poprzez dopuszczenie do użytku przepisowych 50 m², które stanowią dwa elementy konstrukcyjne wiaty, a tym samym rozbiórki tylko jednej części, stanowiącej nadwyżkę dopuszczalnych wymiarów wiaty garażowej nie podlegającej zgłoszeniu ani pozwoleniu. Wskazali, że wiata składa się z trzech niezależnych od siebie elementów konstrukcyjnych. W ich ocenie powyższe gwarantuje również przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, który stwarza organowi możliwość nałożenia nakazu częściowej rozbiórki, jeżeli jest to wystarczające do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Rozpatrując przedmiotową sprawę w trybie odwoławczym Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego opisaną na wstępie decyzją, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W pierwszej kolejności organ wskazał, że kwestia kwalifikacji i oceny prawnej przedmiotu postępowania jako budowa wiaty - podlegającej pod normy art. 28 ustawy Prawo budowlane - została już przeanalizowana i przesądzona w ostatecznym postanowieniu Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia 29 maja 2023 r. nr [...] oraz w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1125/23. Stanowisko Organu I instancji zajęte w tym zakresie, jak i dokonana jak wyżej kwalifikacja zostały uznane za prawidłowe. W związku z tym, że w latach 2012-2014 realizowano budowę wiaty o wymiarach 6,87 m x 10,55 m bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę, organ powiatowy właściwie wdrożył tryb postępowania przewidziany w art. 48 ustawy Prawo budowlane, umożliwiając tym samym obecnym właścicielom zalegalizowanie powstałej samowoli budowlanej. Kolejno organ odwoławczy podał, że początek biegu terminu na złożenie wniosku o legalizację uzależniony jest od tego czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa - środka zaskarżenia postanowienia o wstrzymaniu robót. Postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 maja 2023 r. nr [...] zostało doręczone A. i P. B. w dniu 2 czerwca 2023 r. – oznacza to, że od dnia 3 czerwca rozpoczął bieg 30 dniowy termin na złożenie wniosku o legalizację. Mając powyższe na uwadze 30 dniowy termin na złożenie wniosku o legalizację przedmiotowego budynku, zgodnie z art. 48a ust. 1 ustawy Prawo budowlane upłynął z dniem 2 lipca 2023 r. w niedzielę. Stosownie do art. 57 § 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą. Uwzględniając powyższe przepisy, za datę upływu terminu do złożenia wniosku o legalizację należy uznać 3 lipca 2023 r. (poniedziałek). Zarówno w tym terminie, jak i do dnia wydania zaskarżonego postanowienia Skarżący nie złożyli wniosku o legalizację. W ocenie Organu II instancji, działając zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] był zobowiązany do wydania zaskarżonej decyzji z dnia 6 maja 2024 r. nr [...] nakazującej Skarżącym - jako właścicielom - wykonać rozbiórkę wiaty garażowej zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] , gm. [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji lub o jej zmianę. Powtarzając w całości argumentację sformułowaną w zażaleniu wniesionym na decyzję Organu I instancji Skarżący podnieśli, że skoro nie byli sprawcami samowoli budowlanej, to brak jest podstaw do nałożenia na nich obowiązków określonych zaskarżoną decyzją. Tym bardziej, że Skarżący nie mieli wiedzy o zrealizowaniu wiaty w warunkach samowoli budowlanej. Podnieśli, że mimo iż PWINB zakwalifikował obiekt jako samowolę budowlaną to jednak wykonano go poprawnie pod względem techniczno-budowlanym, jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wskazali, że opłata legalizacyjna określona na kwotę 125 000 zł znacząco przewyższa ich możliwości finansowe. Nadmienili że w celu zakupu przedmiotowej nieruchomości zaciągnęli kredyt hipoteczny, który aktualnie spłacają. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Postępowanie w sprawie samowoli budowlanej jest dwuetapowe i rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 P.b.). W postanowieniu tym organ informuje stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Co istotne, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 P.b.). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części (art. 49e pkt 1 P.b.). W sprawie postanowieniem z 17 kwietnia 2023 r.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w [...] nakazał A. i P. B. wstrzymanie robót budowlanych związanych z budową wiaty garażowej usytuowanej na działce nr ewid, [...] w [...]. Jednocześnie pouczył Skarżących o prawie do złożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, wniosku o legalizację wraz z uiszczeniem opłaty legalizacyjnej w wysokości 125.000 zł. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego a następnie przez WSA w Rzeszowie, który wyrokiem z 12 grudnia 2023 r. oddalił skargę od ostatnio wyżej wymienionego postanowienia. Rację mają Organy co do tego, że termin wyznaczony przez PINB w Rzeszowie upłynął bezskutecznie. Skarżący bowiem w przewidzianym do tego terminie nie złożyli wniosku o legalizuję, ani też wniosku o jego przywrócenie ( termin jest terminem procesowym). Zgodzić należy się z Organami, że decyzja wydana na podstawie art. 49 e pkt 1 P.b. jest decyzją związaną. tzn. upływ wyznaczonego terminu i niezłożenie wniosku o jego przywrócenie pociąga za sobą obowiązek wydania przez organ decyzji o rozbiórce. Powstaje jednak pytanie czy upływ wyznaczonego terminu oznacza w każdym przypadku obowiązek rozstrzygnięcia o rozbiórce całości budynku. Jak stanowi wyżej cytowany art. 49 e P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. W sprawie nie ulega wątpliwości i nie było to również kwestionowane przez Skarżących, że przedmiotem postępowania jest budynek - wiata garażowa o powierzchni 72,5 m². Jak ustalono wiata posiada dach dwuspadowy, posadzkę betonową oraz instalację elektryczną. Od trzech stron wiata została zaopatrzona w ściany wykonane z blachy, od strony zachodniej nie posiada ściany, jest to wjazd dla samochodów. Organy zgodnie przyjęły powołując się z resztą na obowiązujące przepisy, że z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę została zwolniona realizacja wiat o powierzchni 50 m². W odwołaniu od decyzji nakazującej rozbiórkę całości wiaty Skarżący podnieśli, że istnieją podstawy do wszczęcia postępowania naprawczego co do części wiaty podkreślili, że składa się ona z trzech niezależnych elementów konstrukcyjnych i istnieje techniczna możliwość rozbiórki jednego elementu przy zachowaniu wymogu dopuszczalnej wielkości wiaty. Kwestionują zatem stanowisko Organów, że cała wiata jest nielegalna. Sąd stwierdza, że wątpliwości Skarżących nie są bezzasadne i nie pozostają bez wpływu na wynik postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyjaśniono, że przepis stanowiący podstawę wydania decyzji o rozbiórce ma charakter restytucyjny, a nie represyjny ( karzący z nawiązką ponad to, co zostało wybudowane z naruszeniem prawa). Istotą jego jest przywrócenie obiektu do poprzedniego stanu, a w konsekwencji – możliwość nakazania rozbiórki jedynie w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę . Jak wskazał NSA w wyroku z 17 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2530/14 legalizacja samowoli budowlanej na podstawie art. 48 P.b. jest uprawnieniem inwestorów i jeśli istnieje możliwość doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem poprzez częściową rozbiórkę i inwestor taką możliwość akceptuje, to organ nie powinien nakazywać całkowitej rozbiórki. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części jest bowiem najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Dlatego też należy wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez przepisy, aby nakaz rozbiórki był ostatecznością, i to tylko w takim zakresie, jaki jest niezbędny do przywrócenia stanu zgodnego z prawem (por. choćby wyrok NSA z 14.11.2019 r., II OSK 3266/17). Decyzja nakazująca rozbiórkę może być więc podjęta dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji, tj. gdy nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Słusznie zarzucili Skarżący, że organ nadzoru budowlanego w ogóle nie rozważał możliwości doprowadzenia obiektu do zgodności z prawem, tj. poprzez rozebranie części wiaty o co wnioskowali Skarżący. W ocenie Sądu nie może zmieniać tego stanowiska fakt, że organ wydał postanowienie na podstawie art. 48 P.b. wstrzymujące prace związane z realizacją całej wiaty. W okolicznościach faktycznych tj. w sytuacji gdy Organ stwierdził posadowienie na działce [...] wiaty o powierzchni przekraczającej 72 m² przy dopuszczalnej 50 m² - art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b., wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowalnych przy realizacji całej wiaty było oczywiste. Taka bowiem wiata nie odpowiada wymogom prawa. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem powstania takiej wiaty możliwe jest niejako w dwojaki sposób bądź poprzez złożenie wniosku legalizacyjnego całej wiaty bądź przez rozbiórkę części wiaty, zachowując dopuszczalne prawem 50m². Każdy z tych sposobów należy uznać za dopuszczalny, a prawo wyboru należeć będzie do inwestora, bądź jak w niniejszym przypadku do właściciela. W niniejszej spawie, jak wynika z treści odwołania właściciele nie chcą legalizować wiaty przekraczającej powierzchnię 50 m ² lecz chcą zrealizować wiatę wielkości 50 m², która odpowiada prawu. W takich okolicznościach sprawy zadaniem Organów powinno było być sprawdzenie możliwości dokonania częściowej rozbiórki obiektu budowalnego. W tym celu Organ powinien był zwrócić się do skarżących o przedłożenie stosownej dokumentacji uzasadniającej wniosek. Dopiero bezskuteczny upływ terminów do wykonania wezwania powodowałoby możliwość rozstrzygnięcia o rozbiórce całości budynku. Tego w sprawie zabrakło i pomimo podniesionych w obwołaniu argumentów Organ II instancji nie podjął się wyjaśnienia tych kwestii, naruszając tym samym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. Zadaniem Organu II instancji było ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, w tym odniesienie się do zgłoszonych w odwołaniu zarzutów. W sytuacji gdy rozpoznanie zarzutów wiązałoby się z koniecznością przeprowadzenia postępowania w całości uchylenie decyzji Organu I instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie Sądu stanowisko Skarżących wyrażone zarówno w odwołaniu, jak również w skardze rodzi konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez Organ I instancji. Mając to wszystko na uwadze Sąd uchyli decyzję Organu II, jak i I instancji działając przy tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a i art. 135 p.p.s.a. Na podstawie art. 200, 205 §1 i 209 p.p.s.a zwrócono Skarżącym wpis od skargi.