II SA/Rz 1127/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 1 września 2016 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania drugoinstancyjnego - postanawia – odrzucić skargę. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej Kolegium, SKO) z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] umarzająca postępowanie drugoinstancyjne na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez Wójta Gminy [...] od decyzji SKO z dnia [...] marca 2016 r. [...]. Tą ostatnią decyzją Kolegium, działając z urzędu, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [....] stycznia 2013 r. nr [...] o ustaleniu na rzecz A. Sp. z o.o. warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego w postaci budowy jednej turbiny wiatrowej produkującej energię elektryczną o mocy do 2MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działki nr 78/5 obr. [...] oraz budowy zjazdu drogowego z drogi gminnej (dz. 423/1 obr. [...]). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tą decyzją złożył Wójt Gminy [...]. W następstwie powyższego, SKO – powołaną na wstępie decyzją z dnia 1 czerwca 2016 r. – umorzyło postepowanie drugoinstancyjne z uwagi na brak przymiotu strony w przypadku składającego przedmiotowy wniosek. Kolegium uznało, że żądanie to pochodzi od podmiotu, który w sprawie niniejszej występował w charakterze organu administracji publicznej, co wyklucza możliwość dochodzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego, w której imieniu występuje jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Gmina [...] zaskarżyła je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając błędne przyjęcie, iż nie posiada ona przymiotu strony postępowania w niniejszej sprawie, skoro jest właścicielem gruntu, na który może potencjalnie oddziaływać inwestycja, której sprawa dotyczy, a zatem postępowanie to odnosi się do jej interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej odrzucenie ze względu na brak legitymacji procesowej strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu wobec jej podmiotowej niedopuszczalności. Warunkiem merytorycznego rozpoznania skargi jest wniesienie jej przez podmiot uprawniony do tego z mocy art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej "P.p.s.a.". W świetle brzmienia tego przepisu (tj. § 1), prawo do złożenia skargi przysługuje każdemu, kto ma w tym interes prawny, prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich, Rzecznikowi Praw Dziecka oraz organizacji społecznej w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Rozszerzenie powyższego katalogu następuje w § 2 powołanego przepisu, zgodnie z którym, uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie ze skargą wystąpiła Gmina [...], której organ tj. Wójt wydał w postępowaniu zwykłym decyzję. Kwestia, czy dopuszczalna jest tego rodzaju konfiguracja procesowa budziła wątpliwości. W tym przedmiocie wielokrotnie wypowiadało się zarówno orzecznictwo sądowe jak i literatura prawnicza. I tak np. w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 19.05.2003 r. OPS 1/03 (publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) przyjęto, że ustawa może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". Będzie on wtedy reprezentował interes tej jednostki w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W powyższej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony; nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego. W zakresie zatem, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów tej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje więc kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Tożsame stanowisko wyrażone zostało w nauce postępowania administracyjnego (np. J.P. Tarno w: Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym Państwo i Prawo 2006r. nr 2). Ponadto, w kwestii tej wypowiedział się również Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 29.10.2009 r. K 32/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 139) po rozpatrzeniu wniosku Rady Gminy i Miasta Koziegłowy o zbadanie zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 33 § 1 i § 2 P.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ podatkowy pierwszej instancji decyzję podatkową (a podatek stanowi dochód tej gminy), gdy przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest decyzja organu odwoławczego w sprawie tego podatku oraz art. 50 § 1 P.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy orzekł, że przepisy te są zgodne z art. 165 Konstytucji RP. W uzasadnieniu Trybunał stwierdził, że art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego. Jednostki te nie mają bowiem własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Odnosi się to również do tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Nie można zgodzić się, w ocenie Trybunału, z poglądem, że przyznanie w rozważanej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego i zapewnienie im statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi konieczny warunek realizacji przez nie zadań publicznych i zdolności do funkcjonowania. Trybunał podkreślił, że w razie wniesienia przez uprawniony podmiot skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu jednostki samorządu terytorialnego, ochrona sądowa jest zapewniona w tym sensie, że skarga ta jest rozpoznawana przez organ władzy sądowniczej, którego zasadniczym zadaniem jest kontrola zgodności z prawem działań organów władzy publicznej. Jeżeli uprawnione podmioty nie wniosły skargi do sądu administracyjnego, a zdaniem organów danej jednostki samorządu terytorialnego ostateczna decyzja wydawana w danej sprawie jest niezgodna z prawem, mogą one wystąpić do prokuratury o wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 184 § 1 K.p.a. W ostatnim czasie (tzn. 16.02.2016 r.) zapadła zaś uchwała NSA (I OPS 2/15, publ.: http//orzeczenia.nsa.gov.pl), w której Sąd ten zajął się również problemem relacji pomiędzy ustawową zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a konstytucyjną zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, mianowicie czy koniecznym jest w każdym przypadku spraw dotyczących jednostek samorządu terytorialnego przyznawanie im prawa do odwołania oraz w konsekwencji skargi do sądu administracyjnego. NSA wskazał, że status prawny organów władzy, w tym administracji publicznej jest wyraźnie uregulowany w odrębnych rozdziałach Konstytucji RP, poza przepisami o wolnościach i prawach człowieka i obywatela. Organy administracji publicznej z istoty rzeczy są powołane do wykonywania zadań wynikających z ich kompetencji, a nie do korzystania z praw i wolności. Następnie Sąd podkreślił, że ustawodawca obowiązkiem wykonywania zadań publicznych obciążył jednostki samorządu terytorialnego. Wykonując te zadania poprzez wydawanie decyzji administracyjnych, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, co jasno wynika z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, takich jak zasada legalności, zasada dochodzenia prawdy obiektywnej i zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem, zdaniem NSA, zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej. W takiej sytuacji uzasadnionym byłoby twierdzenie, że jednostki te nie działają zgodnie z prawem, lecz kierują się własnymi interesami, nierzadko nie mającymi podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego ma bowiem służyć realizacji interesu prawnego stron postępowania, a nie realizacji samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Osobowość prawna jest gwarancją ich samorządności. Nie oznacza to jednak, że jednostki te są takimi samymi osobami prawnymi, jak wszystkie osoby prawne podlegające reżimowi kodeksu cywilnego. Ich samodzielność w zakresie dysponowania prawem własności i innymi prawami majątkowymi podlega bowiem daleko idącym ograniczeniom wynikającym zarówno z ustaw samorządowych, jak i z przepisów szczególnych. Konieczność wprowadzenia tych ograniczeń wynika zarówno z charakteru powierzonych tym jednostkom zadań (wykonywanie administracji publicznej), jak i z charakteru przysługującego im prawa własności i innych praw rzeczowych. Jednostki samorządu terytorialnego zostały wyposażone we własność i inne prawa rzeczowe jako w jedno ze źródeł finansowania spoczywających na nich zadań, w celu zapewnienia realnej możliwości ich wykonywania. Ilekroć więc przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze postępowania sądowego. Mając powyższe na uwadze należało postanowić o odrzuceniu skargi Gminy [...], bowiem, jej organ tzn. Wójt podejmował w niniejszej sprawie działania o charakterze władczym tj. wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r., która następnie stanowiła przedmiot oceny w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia jej nieważności, a kończąca go decyzja stanowi przedmiot niniejszej skargi. Ze względu na to, że skargę jako niedopuszczalną - wobec braku legitymacji po stronie wnoszącej ją Gminy - należało odrzucić w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6, § 3 w zw. z art. 50 P.p.s.a., odstąpiono od wzywania do jej opłacenia.