II SA/Rz 1127/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego przyznania własności działki I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2013 roku; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. U. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipa 2017 r. nr SKO [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "organ II instancji", SKO, "Kolegium") w punkcie I uchyliło decyzję Starosty (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; w punkcie II przyznało M.U.(dalej: wnioskodawczym" lub "skarżąca") nieruchomość położoną w obrębie ewidencyjnym , oznaczoną jako działka nr 630/1 o pow. 0,0474 ha, objętą księgą wieczystą nr [....], stanowiącą własność Gminy Miejskiej ; w punkcie III odmówiło nieodpłatnego przyznania na własność M.U. pozostałej części nieruchomości tj. położonej w obrębie ewidencyjnym , oznaczonej jako działka 630/2 o pow. 0,1024 ha; w punkcie IV ustanowiło na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr 630/2 o pow. 0,1024 ha, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [...] ( Gmina Miejska ), służebność gruntową polegającą na prawie przejazdu i przechodu pasem gruntu szerokości 4 m przyległym do południowo-wschodniej granicy nieruchomości opisanej w punkcie drugim. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym ( Dz.U. z 1989 r., Nr 10, poz. 53 ze zm.; dalej: "ustawa"). Wnioskiem z dnia 5 kwietnia 2011 r. M. U. zwróciła się do Starostwa Powiatowego o zwrot działki budowlanej o numerze 630 o pow. 0,1498 ha położonej . Do wniosku dołączyła postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt [....] o stwierdzeniu nabycia spadku po M.Ż. oraz decyzję Naczelnika Miasta z dnia [...] marca 1976 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 9 i 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Skarbu Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118; dalej: "ustawa o przekazywaniu gospodarstw rolnych"), którą przejęto na własność Państwa w zamian za rentę gospodarstwo rolne M.Ż. składające się z działek: 4112/3, Ponownie decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji. Podstawą uchylenia było naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. polegające na nie ustosunkowaniu się do złożonego przez wnioskodawczynię wniosku o przeprowadzanie wizji lokalnej z udziałem stron i biegłego geodety. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]Starosta [...] przyznał M.U. działkę nr 630/1 o powierzchni 0,474 ha. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]ponownie tą decyzję uchyliło. Tym razem uchybienie organu I instancji polegało, zdaniem organu odwoławczego, na nie zapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu, a ponadto nie wyjaśnieniu czy przyznanie działki 630/1 zapewni prawidłowe korzystanie ze zlokalizowanych na terenie dawnej działki nr 630 zabudowań, a także nie orzekł o ustanowieniu służebności. Decyzją z dnia[...]lutego 2014 r., nr [...]organ I instancji przyznał wnioskodawczyni nieodpłatnie działkę 630/1 o powierzchni 0,0474 ha oraz ustanowił na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr 630/2 o powierzchni 0,1024 ha służebność gruntową polegającą na prawie przejazdu i przechodu pasem gruntu o szerokości 4 m przyległym do południowo - Wschodniej granicy nieruchomości opisanej w punkcie 1. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło tą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania zarzucając organowi I instancji pominięcie zakresu wniosku niedostateczne wyjaśnienie wielkości przyznanej nieruchomości i ustanowionej służebności a także nie odniesienie się do podnoszonej przez wnioskodawczynię kwestii utraty gospodarczego przeznaczenia działki, utraty jej wartości. Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 601/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego , poprzedzającą ją decyzję Starosty , a także decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...]. Uchylając decyzje organu odwoławczego Sąd zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu nadużycie art. 138 § 2 K.p.a. w rzeczywistości węższa niż to wynika z dokumentacji geodezyjnej, gdyż budynek mieszkalny związany z działką sąsiednią nr 631 częściowo posadowiony jest na działce nr 630. Cechy geometryczne i obszar części działki zajętej pod faktyczną zabudowę nie są wystarczające do jej prawidłowego użytkowania i nie zapewniają zgodnego z celem przeznaczenia, korzystania z istniejącego budynku mieszkalnego i infrastruktury z nim związanej, stąd też konieczność przyznania stronie całej działki nr 630, co pozwoli, zdaniem organu I instancji, na swobodne korzystanie z nieruchomości w tym przebudowę, czy rozbudowę budynków. Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało decyzję Starosty w mocy. Wyrokiem z dnia 4 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1646/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty . W pierwszej kolejności Sąd stwierdził naruszenie art. 15 w zw. z art. 104 § 2 i art. 138 K.p.a. oraz art. 110 K.p.a. Wskazał, że nie zauważono, że prawomocnym wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2014 r. w sprawie o sygn. II SA/Rz 601/14 WSA w Rzeszowie uchylił nie tylko bezpośrednio zaskarżoną decyzję organu odwoławczego z dnia[...]marca 2014 r. oraz decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2014 r. (pkt I wyroku), lecz także decyzję organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2013 r. wydaną w tożsamej sprawie we wcześniejszym toku instancji (pkt II wyroku). Powyższa decyzja miała charakter uchylający (art. 138 § 2 k.p.a.), co spowodowało, że moc obowiązującą odzyskała wcześniejsza nieostateczna decyzja organu pierwszej instancji uchylona powyższą decyzją kasatoryjną - decyzja Starosty z dnia [...] listopada 2013 r. Skuteczność prawną odzyskało odwołanie wniesione od decyzji z dnia [...] listopada 2013 r., aktualizując obowiązek organu odwoławczego do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy nie rozpoznając powyższego odwołania naruszył swój obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. jednoczesnego uregulowania kwestii dostępu do drogi publicznej. Podniosła również, że organ nie wskazał żadnych parametrów technicznych i odległościowych, do podania, których zobowiązał go Sąd w wyroku z dnia 4 maja 2017 r., nie dokonał żadnych ustaleń dotyczących budynków, które były posadowione na przedmiotowej nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Odnosząc się do postawionych zarzutów organ wskazał, że ustalenie powierzchni wydzielonej działki nr 630/1, pozwalającej na swobodne korzystanie przez skarżącą ze znajdujących się na niej zabudowań, dokonano na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 7 listopada 2013 r. Wnioskodawczyni zapoznała się ze szkicem podziału działki nr 630, w tym z przedstawionymi na nim wymiarami, obrazującymi szerokość i długość wydzielonej działki nr 630/1. W kwestii dotyczącej służebności organ ponownie powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 zwana dalej "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji lub postanowienia ze względu na naruszenie przepisów procesowych w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Od tej oceny zarówno organ administracji, jak i sąd może odstąpić jedynie w przypadku zmiany stanu faktycznego sprawy. W toku bowiem ponownego rozpoznania sprawy organ administracji może uwzględnić nowe fakty i dowody, których strona nie mogła powołać w toku poprzedniego postępowania lub jeśli potrzeba ich powołania wynikła później (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 240/06). Pomiędzy oceną prawną a wskazaniami, co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego, co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Sąd orzekający w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia winien ograniczyć się tylko i wyłącznie do kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku (wyrok NSA sygn. II FSK 1057/11 z dnia 20 października 2011 r.). Sąd orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności skarżonej decyzji, miał na względzie wyżej przytoczone przepisy prawne oraz poglądy judykatury i doktryny stanowiące wyjaśnienie podstaw prawnych orzeczenia i zakresu kontroli skarżonego w aspekcie stosowania art. 153 p.p.s.a. W niniejszej sprawie zapadły trzy prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i tak: W wyroku z dnia 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 601/14 Sąd dokonał wykładni art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989r., zgodnie z którym właścicielowi budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r. przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której budynki te zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest stwierdził też naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym. Sad stwierdził, że w sprawie będącej przedmiotem skargi właściwe organy uchyliły się od poczynienia koniecznych i wystarczających ustaleń oraz rozważań w zakresie okoliczności, które stanowią uzasadnienie dla przyjęcia, że niezbędna do korzystania z budynków posadowionych na działce siedliskowej jest cała powierzchnia tej działki. Nie zostało w sposób pełny i przekonujący wykazane, że dla korzystania z powyższych budynków konieczne jest przyznanie całej działki siedliskowej, a zatem że nie ma żadnej innej racjonalnej możliwości przyznania własności spornej działki w mniejszym zakresie powierzchniowym. Jeżeli w ocenie organu uzasadnione jest jednak przyznanie prawa własności działki spornej w całości należy dokonać uzupełnienia ustaleń faktycznych i rozważań prawnych w celu przekonującego wykazania, że dla korzystania z powyższego budynku mieszkalnego oraz "ruin" budynku gospodarczego konieczne jest odzyskanie prawa własności do całej działki. Sąd wskazał, że budynki znajdują się tylko w pewnej części działki nr 630 graniczącej bezpośrednio w drogą publiczną, a wyłączenie ustanowienia szlaku drożnego służebności drogo koniecznej mogłoby wystąpić, gdyby okazało się, że szlak ten nie może być wyznaczony z przyczyn faktycznych lub prawnych. Argumenty związane z możliwością rozbudowy lub przebudowy spornego budynku mieszkalnego mogą być uwzględnione tylko w niewielkim zakresie. W ocenie Sądu zarówno uzasadnienie faktyczne jak i prawne są niepełne i zbyt ogólne. W konkluzji Sąd wskazał na konieczność respektowania ocenę prawną oraz wskazania wynikające z prawomocnych wyroków z dnia 20 sierpnia 2014 r. i 3 marca 2016 r. Sad uznał za konieczne uzupełnienie ustaleń faktycznych oraz rozważań prawnych w uzasadnieniach rozstrzygnięć sprawy. Przytoczone powyżej treści ocen prawnych tak w zakresie prawa procesowego jak i prawa materialnego pozostają w funkcjonalnej zgodności z prawomocnymi wyrokami, które zapadły w niniejszej sprawie. Warunkiem prawidłowego zastosowania przepisu prawa materialnego jest ustalenie niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego sprawy. Do dnia wydania niniejszego wyroku organy obydwu instancji nie poczyniły żadnych ustaleń faktycznych, które miałyby na celu realizację zasady wyrażonej w art. 7 i art. 77 K.p.a., pomimo jasnych wskazań wynikających z prawomocnych wyroków tego Sądu. W niniejszej sprawie, a prowadzonej od 2011 r. nadal nie została wyjaśniona kwestia powierzchni zwracanej działki, pomimo zobowiązania organów prawomocnymi wyrokami tut. Sądu. Ustalenie obszaru niezbędnego do prawidłowego korzystania z budynków znajdującej się na działce wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zgodnie z art. 7 i art. 75 K.p.a., a następnie dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego na podstawie art. 80 K.p.a. i wydania decyzji która będzie odpowiadała wymogom art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Z akt administracyjnych sprawy, co wyżej zostało już zasygnalizowane, wynika, że organy nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego, pomimo, że w sprawie organy I i II instancji wydały łącznie 15 decyzji, ale żadna z nich nie zawiera przekonującego, bo wynikającego z materiału dowodowego, stanowiska, które poddawałoby się kontroli Sądu. W obecnym stanie sprawy weryfikacja zwrotu działki nr 630/1 nie broni uzasadnienie zaskarżonej decyzji, gdyż nie przedstawiono przyczyn takiego rozstrzygnięcia. Ten sam materiał dowodowy, a zasadniczo jego brak, pozwolił organom orzekającym na podjęcie rozstrzygnięcia zarówno o zwrocie całej działki 630 jak i o zwrocie tylko działki 630/1. W szczególności organy nie wypowiedziały się, co do oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 20 sierpnia 2014 r., że przepis art. 6 ustawy daje organowi administracji publicznej prawo do ustanowienia służebności gruntowej tylko na rzecz działki wydzielonej pod budynkami, a nie dla działki, która nie jest przedmiotem przyznania prawa własności. Ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy orzekające jak i Sąd, który przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie może formułować nowych ocen prawnych, bo jak wyżej wskazano nie doszło ani do zmiany przepisów prawnych ani stanu faktycznego sprawy. Ponadto formułowanie nowych ocen prawnych nie może mieć miejsca, gdy w tym zakresie zostało przyjęte naruszenie prawa procesowego poprzez nieustalenie stanu faktycznego sprawy. Art. 153 p.p.s.a. pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności oraz wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji oraz konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie Sąd uznał, że doszło do naruszenia prawa materialnego w zakresie w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny wypowiedział się w wyroku z dnia 20 sierpnia 2014r. sygn. akt II SA/Rz 601/14, bowiem wyznaczenie powierzchni działki niezbędnej do zwrotu odbyło się z pominięciem oceny prawnej dotyczącej art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1985 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym. Mając na względzie wyżej przedstawioną argumentację Sąd na podstawie art. 153 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i lit. a) i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach uzasadnia treść art. 200 p.p.s.a. Wskazania dla prowadzenia ponownego postępowania wynikają tak z treści uzasadnienia wyroku, w którym uwzględniono oceny prawne zawarte we wcześniejszych wyrokach WSA w Rzeszowie zapadłych w niniejszej sprawie.