II SA/Rz 1129/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Małgorzata Wolska po rozpoznaniu w dniu 16 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania drugoinstancyjnego w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - postanawia - odrzucić skargę. Postanowieniem z [...] października 2013 r. nr [...], Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 113 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej zwanej: K.p.a.), po rozpoznaniu wniosku spółki A sp. z o.o. z/s w N., wyjaśnił wątpliwości co do treści swojej decyzji z [...] grudnia 2012 r. nr [...] wydanej w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zawiadomiło szereg podmiotów, w tym Wójta Gminy [...], o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyżej wskazanego postanowienia z dnia [...] października 2013 r. W dalszej kolejności decyzją (taką posłużono się formą prawną rozstrzygnięcia) z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności ww. postanowienia, przy czym doręczyło ją m. in. Wójtowi Gminy [...]. Podmiot ten wystąpił do SKO w [...] z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Po rozpatrzeniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. nr [...] umorzyło postępowanie drugoinstancyjne. Organ uznał, że Wójtowi nie przysługiwał status strony postępowania administracyjnego. Decyzję tę polecono doręczyć szeregu podmiotom, w tym pełnomocnikowi Wójta Gminy [...] oraz samej Gminie [...]. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła Gmina [...], kwestionując stanowisko organu w niej wyrażone a mianowicie stanowisko o braku po jej stronie interesu prawnego do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym jako strona postępowania. Wskazano, że posiada w obszarze oddziaływania inwestycji nieruchomości, na które może ona potencjalnie oddziaływać. Podano, że Wójt w postępowaniu administracyjnym występował jedynie jako przedstawiciel Gminy, któremu uniemożliwiono przedstawienie stanowiska w kwestii interesu prawnego reprezentowanej Gminy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślenia wymaga, że skuteczne wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego uzależnione jest m. in. od istnienia po stronie podmiotu wnoszącego skargę legitymacji do jej złożenia, tj. wniesienie jej przez legitymowany do tego podmiot. Kwestię tę reguluje art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a."), zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stosownie natomiast do § 2 cyt. wyżej przepisu uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Z treści ww. przepisu wynika zatem, że legitymację skargową posiadają dwie kategorie podmiotów. Pierwsza to te którym przedmiotowe uprawnienie przysługuje w celu ochrony własnego, indywidualnego interesu prawnego. Druga kategoria to tzw. podmioty instytucjonalne, które mogą wystąpić ze skargą ze względu na pełnione funkcje. Stwierdzenie braku legitymacji skargowej skutkuje koniecznością odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W rozpatrywanej przez Sąd sprawie nie ulega wątpliwości, że ani Gmina [...] ani Wójt Gminy [...] nie brali udziału w charakterze strony w postępowaniach administracyjnych dotyczących wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzję tą wydał bowiem Wójt Gminy [...], działający jako organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 5 § 2 pkt 3 i 6 K.p.a. i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), który we władczy sposób rozstrzygnął indywidualną sprawę z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Zatem z oczywistych względów nie mógł jednocześnie występować w roli strony prowadzonych przez siebie postępowań. Stroną nie mogła być także Gmina [...], do zadań której należą lokalne sprawy planowania i zagospodarowania przestrzennego załatwiane przez jej organ wykonawczy – wójta (por. uchwały NSA z 9 października 2000 r. sygn. OPK 14/00; uchwałę NSA z 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/2003; uchwałę NSA z 16 lutego 2016 r. sygn. I OPS 2/15; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2008 r. sygn. K.32/08). Biorąc zaś pod uwagę dyspozycję art. 113 § 2 K.p.a., Wójt ani Gmina nie mogli być również stronami postępowania w sprawie o wyjaśnienie postanowieniem z [...] października 2013 r. wątpliwości co do treści wydanej przez Wójta decyzji. Zaskarżone postanowienie wydano w toku nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia wyjaśniającego wątpliwości co do treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Krąg stron tych postępowań określa art. 28 K.p.a., do którego wprost nawiązują dyspozycje art. 113 § 2 i art. 157 § 2 w zw. z art. 126 K.p.a. Zgodnie z tymi przepisami, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28). Organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji (art. 113 § 2). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [postanowienia] wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2). Wprawdzie krąg stron postępowania zwyczajnego i nadzwyczajnego nie musi pod względem podmiotowym pokrywać się, chociażby ze względu na możliwą sukcesję generalną albo singularną, jednak zawsze konieczne jest dokonanie oceny statusu danego podmiotu przez pryzmat art. 28 K.p.a. Jak już podano, Gmina [...] nie była i nie mogła być stroną postępowania w sprawie nie tylko ustalenia warunków zabudowy, ale też dotyczącego rozstrzygnięcia wpadkowego zagadnienia o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji o warunkach zabudowy. Brak jest również podstawy prawnej do różnicowania sytuacji procesowej Gminy i formułowania takiej wykładni art. 28 K.p.a., która prowadziłaby do rozszerzenia kręgu stron nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia i przyjęcia, że Gmina bądź Wójt, którzy nie mogli być stroną postępowania zwyczajnego, mogliby stać się (być) stroną postępowania nadzwyczajnego. W takiej bowiem sytuacji podmiot wydający postanowienie w postępowaniu zwyczajnym (Gmina/Wójt) - dokonujący wykładni swojej decyzji, uzyskałby instrumenty prawne do pośredniego zaskarżania własnego rozstrzygnięcia, skoro w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia przedmiotem oceny legalności jest właśnie to rozstrzygnięcie. Gmina, ani reprezentujący ją jako organ wykonawczy Wójt, będący jednocześnie organem administracji publicznej w rozumieniu K.p.a., nie mają bowiem własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogliby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygnął organ tej jednostki samorządu terytorialnego. Wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego, jak też dokonywanie ich wiążącej (autentycznej) wykładni, ma służyć realizacji interesu prawnego stron postępowania, a nie realizacji samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Samorząd terytorialny nie ma własnych i suwerennych zadań i praw, lecz wykonuje zadania państwa (własne lub zlecone), które nie zostały zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych organów administracji publicznej. W tym celu został wyposażony we władztwo publiczne i jest częścią władzy wykonawczej w państwie. Ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze postępowania sądowego (por. uchwałę NSA z 16 lutego 2016 r. I OPS 2/15). Tak jest w przypadku spraw z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) oraz art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określającego je jako zadania własne gminy służące zaspokojeniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, a tym bardziej jeżeli chodzi o kwestię incydentalną, jaka pojawiła się w toku takiego postępowania. Z tych powodów nie można Gminy uznać za podmiot legitymowany w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. do wniesienia skargi, która, jako pochodząca od podmiotu nieuprawnionego, jest niedopuszczalna "z innych względów", o których mowa w art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Gmina nie ma bowiem własnego, podlegającego ochronie indywidualnego interesu prawnego do zaskarżenia nie tylko decyzji o warunkach zabudowy, ale też postanowienia interpretacyjnego oraz postanowienia wydanego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia jego nieważności, chociażby należące do niej nieruchomości znajdowały się w obszarze oddziaływania inwestycji, dla której ustalono warunki zabudowy. Nie mogła brać udziału w żadnym z tych postępowań jako strona w rozumieniu art. 28 K.p.a. Z tych powodów skarga podlega odrzuceniu. Uznanie skargi za niedopuszczalną uniemożliwiło nadanie sprawie dalszego biegu i wyłączyło możliwość oceny trafności podniesionych przez Gminę zarzutów tak co do prawidłowości ustalenia przez SKO w [...] podmiotu występującego z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (Wójta czy Gminy), jego interesu prawnego i umocowania pełnomocnika odwołującego się (choć w aktach administracyjnych znajduje się pełnomocnictwo do reprezentowania obu tych podmiotów), jak i legalności podjętego rozstrzygnięcia odwoławczego w kontekście treści art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz decyzji Kolegium z [...] marca 2016 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia interpretacyjnego w kontekście treści art. 158 § 1 w zw. z art. 126 i art. 113 § 2 K.p.a. Sąd zwraca również uwagę, że fakt doręczenia danemu podmiotowi postanowienia administracyjnego nie oznacza przyznania mu statusu strony i nie uprawnia do wniesienia skargi, gdyż o przymiocie tym decydują warunki określone w art. 28 Kpa i art. 50 § 1 P.p.s.a., a nie czynność techniczna doręczenia aktu administracyjnego. Jeżeli natomiast w danej sprawie zachodziłaby konieczność ochrony praworządności Gmina może skorzystać z ochrony prawnej przewidzianej w art. 53 § 3 P.p.s.a. Wobec tego, że z treści skargi wynikało, że podlega ona odrzuceniu (z uwagi na brak legitymacji skargowej) Sąd odstąpił od wzywania strony skarżącej do uiszczenia wpisu sądowego od skargi (art. 222 P.p.s.a.).