II SA/Rz 113/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak AWSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant: st.sekr.sąd.Bernadetta Krztoń po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi P. Produkcji Kruszywa i Usług Geologicznych "K." S.A. w Rz. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za straty w rybołówstwie rzeki Wisłoki -postanawia- Odrzucić skargę II SA/Rz 113/04 U Z A S A D N I E N I E Wojewoda decyzją [...] z dnia [...] stycznia 2004 wydaną na podstawie przepisu art. 186 ust.3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne /Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm./ oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w Rz. o ustalenie odszkodowania za dotychczasowe straty w rybostanie rzeki Wisłoki, nałożenie obowiązku corocznej rekompensaty i doprowadzenie do właściwego stanu ekosystemu rzeki Wisłoki zobowiązał solidarnie Przedsiębiorstwo Produkcji Kruszywa i Usług Geologicznych "K." S.A. w Rz. oraz wspólników spółki cywilnej M. Elektrownia Wodna P. w osobach B. K., A. B.–K., M. B., Z. B.–K. do zapłaty jednorazowego odszkodowania w wysokości 20000 zł na rzecz wnioskodawcy oraz odmówił uwzględnienia wniosku w części dotyczącej zobowiązania wspólników spółki cywilnej M. Elektrownia Wodna P. do corocznej rekompensaty strat w narybku. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt sprawy wynika, że Przedsiębiorstwo Produkcji Kruszywa i Usług Geologicznych "K." S.A. i M. Elektrownia Wodna P. s.c. działają na podstawie odrębnych pozwoleń wodnoprawnych. Wnioskiem z dnia 17 grudnia 2002 Polski Związek Wędkarski Okręg w Rz. wniósł o doprowadzenie do właściwego stanu ekosystemu rzeki Wisłoki w celu przywrócenia warunków dla rybackiego wykorzystania jej wód poprzez budowę nowej przepławki przy elektrowni w miejscowości M. Wniosek zawiera też żądanie odszkodowania w kwocie 20 000 zł za dotychczasowe straty w rybostanie rzeki, spowodowane nieprawidłowym funkcjonowaniem jazu i hydroelektrowni, a także nałożenie na właścicieli hydroelektrowni obowiązku corocznej rekompensaty w postaci dodatkowych zarybień rzeki. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wnioskodawca posiada pozwolenie wodnoprawne na rybacko – wędkarskie korzystanie z rzeki. W wyniku nieprawidłowych działań Przedsiębiorstwa K. i M. Elektrowni Wodnej, podczas piętrzenia wód powstały szkody w rybostanie rzeki, gdyż w przepławce pozostawiono ryby bez wody. W wyniku przeprowadzonej analizy zgromadzonego materiału Wojewoda stwierdził, że wybudowanie stopnia wodnego w M. wpłynęło negatywnie na możliwość swobodnej migracji ryb. W celu przeciwdziałania niekorzystnym skutkom przegrodzenia rzeki, wykonano przepławkę, której prawidłowa praca miała umożliwić rybom wędrówki w dół i górę rzeki. Ponieważ przepławka nie funkcjonuje właściwie, nie spełnia swego zadania. Organ uznał zasadność wniosku. Przy ustalaniu odszkodowania kierował się zasadą wyrażoną w art. 31 ust. 2 Prawa wodnego, stanowiącą, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu ekologicznego wód i ekosystemów od nich zależnych. Co do żądania corocznej rekompensaty, organ wskazał, że zgodnie z treścią przepisu art. 186 ust. 2 Prawa wodnego odszkodowanie można ustalić wyłącznie za straty już poniesione, z nie spodziewane w przyszłości. Organ stwierdził nadto, że decyzja jest ostateczna w administracyjnym toku instancji. Zgodnie z art. 186 ust.4 prawa wodnego, stronie niezadowolonej z ustalonego odszkodowania przysługuje droga sądowa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Przedsiębiorstwo Produkcji Kruszywa i Usług Geologicznych K. wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, wstrzymanie jej wykonania i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił, że przepisy ustawy Prawo wodne nie stanowią podstawy prawnej do orzekania przez organ administracyjny w przedmiocie naprawienia szkody pomiędzy podmiotami uprawnionymi z tytułu posiadanych pozwoleń wodnoprawnych. Zdaniem skarżącego do orzekania w przedmiocie naprawienia szkody w niniejszej sprawie może być wyłącznie sąd powszechny orzekający na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Skarżący kwestionuje również nałożenie przez organ obowiązku solidarnego naprawienia szkody przez podmioty działające na podstawie różnych pozwoleń wodnoprawnych. Ustalając obowiązek naprawienia szkody przez kilka podmiotów pominął kwestię stopnia, w jakim każdy z tych podmiotów mógł przyczynić się do powstania szkody. Pismem z dnia 8 czerwca 2005 roku pełnomocnik wspólników M. Elektrowni Wodnej "P." poparł skargę PPKiUG "K.". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku – o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał na treść przepisu art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /P.p.s.a./ w związku z przepisem art. 186 ust. 4 prawa wodnego. Przepis art. 186 ust. 4 prawa wodnego stanowi, że stronie niezadowolonej z ustalonego odszkodowania przysługuje droga sądowa. Z kolei w świetle przepisu art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skoro więc Prawo wodne przewiduje środek zaskarżenia decyzji ustalającej odszkodowanie, to niewyczerpanie go przez skarżącego czyni skargę niedopuszczalną. Odnośnie drugiego wniosku – organ odwołał się do treści przepisu art. 186 ust.3 z którego wyraźnie wynika, że w przypadku, gdy szkoda jest następstwem pozwolenia wodnoprawnego, wysokość odszkodowania ustala organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Odnosząc się do zarzutu solidarnego zobowiązania do zapłaty odszkodowania, organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi przypadek zależnego od siebie korzystania z wód przez podmioty działające na podstawie pozwoleń wodnoprawnych. Hydroelektrownia korzysta ze stałego piętrzenia wody dokonywanego przez skarżącego za pomocą progu piętrzącego dla zbiornika wodnego P. Tym samym obydwa pozwolenia są ściśle ze sobą powiązane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153 poz. 1269/, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem ,jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270/ zwanej dalej P.p.s.a. stanowiący, że sąd ten orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Stosownie do przepisu art. 135 tej ustawy Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do jej końcowego załatwienia. Art. 78 Konstytucji RP wprowadza zasadę, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Tak więc zaskarżalność orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych jest zagwarantowana konstytucyjnie. Zdanie drugie tego artykułu przewiduje jednak, iż ustawa może określić wyjątki od zasady dwuinstancyjności. Takim wyjątkiem, będącym przepisem szczególnym jest przepis art. 186 ustawy Prawo wodne usytuowany w dziale VIII ustawy zatytułowanym "Odpowiedzialność za szkody" zawierającym przepisy od art. 186 do 188 ustawy. Z mocy przepisu art. 186 ust. 1 w sprawach naprawiania szkód, o których mowa w ustawie, innych niż określone w art. 16 ust. 3 i 17 ust. 1, właściwa jest droga sądowa, po wyczerpaniu trybu przewidzianego w pkt 3. Przepis art. 186 uzależnia sposób dochodzenia odszkodowania od okoliczności powstania szkody. Nie ma on zastosowania w sytuacjach określonych w przepisach art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1 ustawy. Art. 16 dotyczy sytuacji, gdy szkoda powstała podczas powodzi w wyniku nieprzestrzegania przepisów ustawy..., a art. 17 dotyczy szkody polegającej na trwałym zajęciu w sposób naturalny gruntu przez wody powierzchniowe płynące lub wody morza terytorialnego albo morskie wody wewnętrzne w warunkach, gdy grunt nie stanowi własności właściciela wody. Wymienione wyłączenia nie dotyczą przedmiotowej sprawy, zatem dochodzenie odszkodowania za szkody określone w ustawie toczy się wg trybu ustalonego przepisem art. 186 ust.3 Zgodnie z nim, na żądanie poszkodowanego, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, a jeżeli szkoda nie jest następstwem pozwolenia wodnoprawnego – właściwy wojewoda, ustala wysokość odszkodowania w drodze decyzji. W rozpatrywanej sprawie niesporne jest, że podmioty zobowiązane do zapłaty odszkodowania działały na podstawie odrębnych pozwoleń wodnoprawnych: - Przedsiębiorstwo Produkcji Kruszywa i Usług Geologicznych "K." S.A. w Rz. jest uprawnione do korzystania z wody na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Wojewody z dnia [...] września 1993 roku nr [...]; - M. Elektrownia Wodna P. s.c. działa w oparciu o pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Starosty D. z dnia [...] lutego 2000 znak [...] . Nie jest też kwestionowane w sprawie, że Polski Związek Wędkarski Okręg w Rz. użytkuje rzekę Wiosłokę w sąsiedztwie jazu i elektrowni na mocy posiadanych pozwoleń wodnoprawnych na szczególne korzystanie z wód w obwodach rybackich, wydanych decyzjami Starosty D. z dnia [...] grudnia 2000 [...] i [...]. Powołując się na zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególności na wykonane ekspertyzy, Wojewoda i uznał żądanie Zarządu Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego za zasadne i uwzględnił wniosek o zapłatę jednorazowego odszkodowania na rzecz tego podmiotu. W uzasadnieniu swojej decyzji [...] z [...] stycznia 2004 przytoczył zasadę ogólną zawartą w art. 31 ust.2 ustawy Prawo wodne, że korzystanie z wód nie może powodować m.in. pogorszenia stanu ekologicznego wód i ekosystemów od nich zależnych, ani wyrządzać szkód. Zgodnie z przytoczonym wyżej przepisem art. 186 ust.3 był on organem właściwym do ustalenia wysokości odszkodowania za szkody będące następstwem pozwoleń wodnoprawnych. Przepis art. 186 ust. 3 zd. 2 stanowi że decyzja wydana w przedmiocie ustalenia odszkodowania jest niezaskarżalna w toku administracyjnego postępowania instancyjnego. Stronie niezadowolonej z ustalonego odszkodowania przysługuje droga sądowa /art. 186 ust.4 zd. pierwsze/ z zachowaniem właściwości miejscowej i rzeczowej. Droga sądowa przysługuje też w przypadku bezczynności organu w ciągu 3 miesięcy od dnia zgłoszenia żądania przez poszkodowanego /art. 186 ust. 4 zd. drugie/. W takim wypadku poszkodowany może wystąpić na drogę sądową niezależnie od żądania zgłoszonego organowi administracyjnemu. Oznacza to, że tryb postępowania ustalony w przepisie art. 186 nie zamyka żadnej ze stron, drogi do dochodzenia swoich praw przed sądem powszechnym. W każdej bowiem sytuacji – przy ustaleniu zbyt wysokiego odszkodowania, lub zbyt niskiego, czy też w przypadku nie ustalenia żadnego odszkodowania, możliwe jest dochodzenie odszkodowania w postępowaniu sądowym na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 listopada 2002 roku, sygn. SA/Bk 424/02 /nie publ./, w którym Sąd ten stwierdził, że niezaskarżalność decyzji organu oznacza, że nie przysługuje od niej odwołanie, ani skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skoro zatem, z woli ustawodawcy, zaskarżona decyzja Wojewody nie może być przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Sąd ten nie rozstrzygał o legalności tej decyzji, ograniczając kontrolę do kwestii dopuszczalności skargi . Wskazując na powyższe, w sytuacji, gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, Sąd skargę odrzucił w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.