II SA/Rz 1130/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maria Mikolik Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2025 r. nr SKO.4110/29/2025 w przedmiocie zmiany decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 27 lutego 2025 r. nr PI-DPS.5026.450.3.2024.2; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na skarżącej A. D. kwotę 497 zł /słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Przedmiotem skargi AD (dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium") z dnia 7 lipca 2025 r. nr SKO.4110/29/2025 w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej (dps). W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm. - dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 60 ust. 1, ust. 2 w zw. z art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 ze zm. - dalej: "u.p.s."). Jak wynika z uzasadnienia i akt sprawy Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") postanowieniem z [...] grudnia 2024 r. nr [...], powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] dotyczącą ustalenia odpłatności za pobyt skarżącej w dps. Po przeprowadzeniu postępowania Prezydent decyzją z [...] lutego 2025 r. nr [...] - uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2020 r., nr [...] ustalającą odpłatność za pobyt AD w Domu Pomocy Społecznej w [...] od dnia 1 kwietnia 2020 r., oraz po ponownym rozpatrzeniu istoty sprawy: - zmienił decyzję Prezydenta z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w części orzekającej o ustaleniu AD opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w [...], w ten sposób, że: ustalił AD opłatę za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w [...]: a) od 1 maja 2019 r. do 31 marca 2020r. w wysokości 3.166,00 zł miesięcznie, b) od 1 kwietnia 2020r. do 30 kwietnia 2020r. w wysokości 3.566,00 zł, c) od 1 maja 2020r. do 31 marca 2021 r. w wysokości 2.003,72 zł miesięcznie. W pozostałym zakresie decyzja pozostała bez zmian. Skarżąca nie zgodziła się z powyższą decyzją i złożyła odwołanie. Zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie decyzji wznowieniowej bez spełnienia wszystkich przesłanek zawartych w treści tego przepisu a w szczególności oparcie decyzji na dowodzie rzekomo nowym podczas gdy okoliczność sprzedania samochodu miała miejsce w 2019 r.; naruszenie art. 146 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie poprzednich decyzji pomimo upływy ustawowych pięciu lat; naruszenie art. 151 § 1 k.p.a. poprzez zmianę decyzji z 1 kwietnia 2019 r. podczas gdy przepis ten wyraźnie wskazuje, że organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego wart. 149 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Organ po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, wbrew przepisom ustawy, dokonał zmiany decyzji z [...].04.2019 r. a nie jej uchylenia. Wskazaną na wstępie decyzją z 7 lipca 2025 r. SKO w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie wznowienia postępowania. Uznało, że organ I instancji prawidłowo ustalił sytuację dochodową skarżącej uzasadniając konieczność wznowienia postępowania i wydania zaskarżonej decyzji. Organ wyjaśnił, że skarżąca 2 kwietnia 2019 r. zbyła pojazd marki [....] za kwotę 45.500 zł, o czym nie poinformowała organu I instancji. Dopiero w trakcie aktualizacji wywiadu zakończonego w dniu 12 lipca 2024 r. organ powziął wiadomość o tym fakcie. SKO wyjaśniło, że dochód ze sprzedaży samochodu (zgodnie z art. 8 ust. 4 u.p.s.) należy uwzględnić przy ustalaniu dochodu. Powyższa kwota, stosownie do art. 8 ust. 11 u.p.s. jest dochodem jednorazowym i przekracza pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, tj. kwotę 3.505 zł (kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej obowiązujące w okresie od 1 października 2018 r. do 31 grudnia 2021 r.). Zatem, adekwatnie do art. 8 ust. 11 u.p.s., kwotę ze sprzedaży samochodu winno rozliczyć się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy - 45.500 zł : 12 miesięcy = 3.791,67 zł - poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Zatem w okresie od 1 kwietnia 2019 r. do 31 marca 2020 r. kwotę tę należało doliczyć do wykazanego przez AD dochodu. SKO stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo zebrał materiał dowodowy a ustalenia w zakresie dochodu odwołującej znalazły odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu. Organ nie uwzględnił zarzutów odwołania i wyjaśnił, że wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. objęte postanowieniem Prezydenta z [...] grudnia 2024 r., dotyczyło decyzji z [...] czerwca 2020 r. nr [...], która została odebrana osobiście przez AD - 19 czerwca 2020 r. Od tego dnia należy liczyć ustawowo określony w art. 146 § 1 k.p.a. bieg pięcioletniego terminu, który upłynął 19 czerwca 2025 r. Natomiast decyzja z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] ustalająca skarżącej opłatę za jej pobyt w DPS, zmieniona została, na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., w związku ze zmianą sytuacji dochodowej odwołującej, spowodowaną sprzedażą samochodu. Decyzja ta nie była objęta wznowieniem postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ ustalając zmianę dochodu w miesiącu kwietniu 2019 r. zmienił decyzję w przedmiocie opłaty od miesiąca maja 2019 r. nie mając podstaw do jej uchylenia, gdyż odpłatność za kwiecień 2019 r. nie uległa zmianie, z uwagi na fakt, że dochód za marzec 2019 r., stanowiący podstawę naliczenia odpłatności za kwiecień 2019 r. się nie zmienił. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo zastosował art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Dodatkowo Kolegium wskazało na wymóg zawarty w art. 109 u.p.s. a mianowicie obowiązek informowania organu o każdej zmianie sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej. AD – reprezentowana przez pełnomocnika adw. [...], złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na wyżej opisaną decyzję. Kwestionowanej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie art. 146 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie wcześniejszych decyzji po upływie pięcioletniego terminu przewidzianego na wznowienie postępowania administracyjnego, mimo że brak było podstaw prawnych do takiej decyzji. 2. naruszenie art. 151 § 1 k.p.a., poprzez zmianę decyzji z 1 kwietnia 2019 r., mimo że obowiązujące przepisy wymagają przeprowadzenia pełnego postępowania wznowieniowego, czego organ nie dochował, ograniczając się jedynie do zmiany decyzji bez jej formalnego uchylenia. 3. naruszenie przepisów ustawy o pomocy społecznej, w szczególności art. 8 ust. 1, 4 i 11 oraz art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy, poprzez niewłaściwe ustalenie wysokości dochodu skarżącej, nieuwzględnienie jednorazowego charakteru dochodu ze sprzedaży pojazdu oraz obciążenie skarżącej pełnymi kosztami pobytu w dps mimo braku przesłanek faktycznych i prawnych. 4. Błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na nieprawidłowej ocenie dochodów skarżącej, poprzez zaliczenie do dochodu jednorazowej sprzedaży samochodu osobowego, pomimo że dochód ten był nieregularny i nieodzwierciedlający stałej sytuacji finansowej skarżącej. Wobec powyższych zarzutów skarżąca zwróciła się o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Dodatkowo skarżąca podniosła zarzut dotyczący sposobu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego a także dotyczący sposobu ustalenia jej stanu majątkowego i informacji udzielonych w jego trakcie. W odpowiedzi na skargę SKO w Rzeszowie zwróciło się o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest wydana w wyniku wznowienia postępowania decyzja w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w DPS. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił między innymi przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., na podstawie którego: w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Skarga okazał się skuteczna w zakresie w jakim zarzuca przekroczenie terminu do uchylenia decyzji ostatecznej. Postępowanie wznowienie jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, stąd obwarowane jest licznymi warunkami, jak również terminem, w którym dopuszczalne jest wzruszenie takiej ostatecznej decyzji. Zgodnie z art 146 §1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Nie budzi wątpliwości, że choć przepis ten został zamieszczony wśród przepisów postępowania dotyczy terminu prawa materialnego. Termin ten jest nieprzywracalny, nie podlega skracaniu, ani przedłużaniu, nie przerywa go również żadna czynność procesowa. Stąd dla jego zachowania konieczne jest doręczenie decyzji organu I instancji a w sytuacji, gdy ta została poddana weryfikacji w trybie odwoławczym także tej decyzji. Dla zachowania terminów zakreślonych w art. 146 § 1 k.p.a. konieczne jest wydanie decyzji przez organy obu instancji, jeśli orzeczenie organu pierwszej instancji poddane zostało kontroli instancyjnej ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 258/10 wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczneia.nsa.gov.pl) W ramach postępowania odwoławczego, organ drugiej instancji przejmuje kompetencje organu pierwszej instancji, mając obowiązek ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Organ odwoławczy rozpatruje i rozstrzyga ponownie sprawę w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Wobec tego organ odwoławczy musi badać, czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoi upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Należy bowiem mieć na względzie, że biegu terminu prekluzyjnego, określonego w art. 146 § 1 k.p.a., nie przerywa wznowienie postępowania, jak również wydanie decyzji nieostatecznej w administracyjnym toku postępowania. Dopiero rozstrzygnięcie organu II instancji powoduje ostateczne załatwienie sprawy (także we wznowionym postępowaniu). Wobec tego uznać należy, że dla zachowania terminów zakreślonych w art. 146 § 1 k.p.a. konieczne jest wydanie decyzji przez organy obu instancji, jeśli orzeczenie organu pierwszej instancji poddane zostało kontroli instancyjnej. Dlatego upływ terminu, przewidzianego w art. 146 § 1 k.p.a., przed wydaniem decyzji ostatecznej skutkuje ograniczeniem możliwości organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu co do istoty sprawy. ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1521/11). W niniejszej sprawie decyzja ostateczna, została doręczona skarżącej w dniu 19 czerwca 2020 r. i od tej daty należało liczy początek pięcioletniego terminu dla ewentualnego jej uchylenia w trybie wznowienia. Termin ten upływał w dniu 19 czerwca 2025 r. Decyzja organu I instancji wydana w trybie wznowienia została doręczona skarżącej w dniu 17 marca 2025 r., a więc z zachowaniem terminu, z kolei decyzja organu II instancji po jego upływie w dniu 15 lipca 2025 r. W konsekwencji, za usprawiedliwiony należało uznać podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 146 § 1 k.p.a., który jest przepisem materialnoprawnym. SKO powinno było uchylić w całości decyzję organu I instancji i stwierdzić, że decyzja z [...] czerwca 2020 r. Prezydenta Miasta [...] została wydana z naruszeniem prawa, oraz że jej uchylenie nie może nastąpić z powodu upływu pięciu lat od dnia jej doręczenia stronie. Pozostałe zarzuty Sąd ocenił za bezzasadne. Nie budzi wątpliwości kwestia ujawnienia nowych okoliczności nieznanych organowi wydającemu decyzję. O fakcie sprzedaży samochodu organ powziął wiadomość podczas sporządzania wywiadu środowiskowego w 2024 r. Jako nieuzasadniony Sąd ocenił zarzut nieprawidłowego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Podkreślić należy, że w ten sam sposób był on przeprowadzany od umieszczenia skarżącej w dps. Wbrew podniesionym zarzutom nie było podstaw do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z udziałem pełnomocnika. Nie brał on udziału w postepowaniu, a znajdujące się w aktach pełnomocnictwo, udzielone bratankowi TT nie upoważniało do działania w tej sprawie. Jako nieskuteczny należy także ocenić zarzut zaliczenia do dochodu jednorazowej sumy pieniężnej uzyskanej z tytułu sprzedaży samochodu. Jak prawidłowo wyjaśniły tą kwestię organu dochód ten nie został wskazany jako wyłączony z obowiązku zaliczenia do dochodu – art. 8 ust. 4 u.p.s. i prawidłowo też organy dokonały jego rozliczenia w sposób określony w art. 8 ust. 11 u.p.s., co zostało w sposób należyty wyjaśniony w treści uzasadnienia, tak decyzji organu I jak i II instancji. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 7 lutego 2025 r. sygn. akt I OSK 380/24, że zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s., na dochód składa się każdy przychód, bez względu na tytuł i źródło jego uzyskania, pomniejszony jedynie o wskazane w tym przepisie obciążenia. W zamiarze ustawodawcy takie szerokie ujęcie pojęcia przychodu ma na celu ocenę sytuacji dochodowej beneficjentów pomocy społecznej przez pryzmat wszelkich wpływów pieniężnych uzyskanych przez nich w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku (a w przypadku dochodu jednorazowego, o którym mowa w ust. 11 - w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku), niezależnie do tego, na jakiej podstawie i skąd one pochodzą, z wyłączeniem wpływów wynikających z tytułów i źródeł wymienionych enumeratywnie w art. 8 ust. 4 u.p.s., do których nie zaliczono kwoty uzyskanej ze sprzedaży samochodu. Katalog wyłączeń zawarty w ostatnim ze wskazanych przepisów ma charakter zamknięty, co oznacza, że niewymienione w nim przychody należy uwzględnić przy wyliczaniu dochodu. Dochodem jednorazowym, rozliczanym w sposób określony art. 8 ust. 11 u.p.s. może być zatem dochód uzyskany ze sprzedaży składników majątku strony (nieruchomości, rzeczy ruchomych), podziału tego majątku, czy pochodzący ze spadkobrania, darowizny etc. Wobec tego suma pieniężna uzyskana przez skarżącą ze sprzedaży samochodu niewątpliwie należy do przysporzeń, o których mowa w analizowanych przepisach ustawy, stanowiąc wartość dodaną do majątku strony. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, 205 §1 i 209 p.p.s.a. oraz §14 ust.1. pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz.U. z 2023 r., poz. 1964). Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni dyspozycje art. 151 §2 k.p.a. uwzględniając przy tym ocenę Sądu.