II SA/Rz 1131/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska SO (del.) Anna Bembenek Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 9 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. kwotę 1 500 zł /słownie: tysiąc pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1131/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] ustalił dla "A." Sp. z o.o. z siedzibą w K. jednorazową opłatę w wysokości 54 090 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości obejmującej działkę nr ewid. 26/34 położoną w obrębie [...] w S., na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego przy skrzyżowaniu ulic K. i O. w S. W motywach tego rozstrzygnięcia organ wskazał na fakt zbycia przez A. sp. z o.o. przedmiotowej działki o pow. 2,2487 ha, na podstawie umowy zamiany zawartej 4.12.2009 r. na rzecz R. S., F. Sp. z o.o. oraz T. Sp. z o.o. Teren działki nr 26/34 objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia 28 lipca 2006 r. (opublikowaną w Dz. Urz. Woj. [...] z 2006 r. Nr 107, poz. 1506) i znajduje się w obszarze określonym symbolami UC - tereny rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m , ZP - tereny zieleni urządzonej, a także KDW - tereny dróg wewnętrznych Zgodnie z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) -zwanej dalej w skrócie u.p.z.p.- jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość przed upływem 5 lat od wejścia w życie uchwalonego planu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Na podstawie operatu szacunkowego z dnia 25 maja 2010 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego E. H., organ uznał, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości, obliczony zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. jako różnica między wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Różnica ta wyliczona w operacie dla działki nr 26/34 o powierzchni 22 487 m wyniosła 180.300 zł, a stawka procentowa ustalona w miejscowym planie dla opłaty planistycznej - 30 %, co w przeliczeniu dało kwotę 54.090 zł. Od decyzji tej odwołała się spółka A., wskazując na brak podstaw do naliczenia renty planistycznej. W ocenie odwołującej spółki przeznaczeniu terenu działki nr 26/34 nie uległo zmianie po wprowadzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż zarówno w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonym uchwałą z dnia 21 stycznia 2005 r., jak i w warunkach przetargu, mocą którego w 2004 r. A. sp. z o.o. nabyła od Miasta [...] prawo wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości, działka ta przewidziana była w całości pod działalność usługowo-handlową. Ponadto sporządzony w toku postępowania operat szacunkowy budzi wiele zastrzeżeń. Jego podstawą w przypadku braku planu powinny być zapisy studium, ponadto wyliczenie cen 1 m2 powierzchni jest dowolne i tendencyjne, co skutkuje zawyżeniem wartości nieruchomości. Z tego powodu odwołująca spółka zwróciła się o poddanie operatu ocenie organu zawodowego rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło tego odwołania i decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 36 ust. 4 u.p.z.p., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zrekapitulowano stan faktyczny sprawy, akcentując fakt zbycia nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania przez A. sp. z o.o. w dniu 4.12.2009 r. oraz podjęcie przez Radę Miejską [...] uchwały nr [...] z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszaru położonego przy skrzyżowaniu ulic K. i O. w S. (Dz. Urz. Województwa [...] Nr 107, poz. 1506), obejmującego m.in. tę nieruchomość. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji co do wzrostu wartości nieruchomości, opierając się na operacie szacunkowym z 25.05.2010 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego E. H. Powołując się na art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że właściwy organ administracji publicznej zobowiązany jest w drodze decyzji administracyjnej do ustalenia opłaty (renty planistycznej), gdy spełnione zostaną łącznie dwa warunki: 1) wzrośnie wartość nieruchomości w następstwie uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz 2) nastąpi zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. W rozpatrywanej sprawie od wejścia w życie planu, tj. od 25 września 2006 r., działka znajduje się na obszarze terenów obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (UC), terenów zieleni urządzonej (ZP) i terenów dróg wewnętrznych (KDW). Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Spółki, że do ustalenia przeznaczenia terenu przed uchwaleniem planu należało posłużyć się przeznaczeniem określonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Stosownie do § 50 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), w przypadku, gdy przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy określaniu wartości nieruchomości dla celów ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości. Do czasu uchwalenia planu Spółka nie uzyskała decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż postępowanie w tej sprawie zawieszono do czasu uchwalenia planu postanowieniem Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2005 r., nr [...]. Wskazany przez Spółkę dowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W. P., określający inną wartość nieruchomości nie mógł być uwzględniony, gdyż sporządzono go dla potrzeb postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste działki nr 26/34, tzn. w sprawie [...]. W ocenie Kolegium nie miało też podstaw żądanie strony dotyczące sporządzenia jeszcze jednego operatu szacunkowego oraz dokonania oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Obydwa porównywane operaty zostały sporządzone w odstępie 4,5 roku dla potrzeb różnych przedmiotowo postępowań. Skargę na tę decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. Sp. z o.o., wnosząc o jej uchylenie i o zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz zarzucając organom naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 157 u.g.n. W motywach skargi Spółka wyjaśniła, że w 2004 r. nabyła od Miasta [...] użytkowanie wieczyste działki nr 26/34. Podczas przetargu ustalono, że nieruchomość jest przeznaczona pod działalność usługowo-handlową, co przesądziło o zakupie tej nieruchomości przez Spółkę. Ponadto uchwałą Rady Miejskiej [...] nr [...] z dnia 21.01.2005 r. zatwierdzone zostało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w S., gdzie nieruchomość przeznaczono pod realizację obiektów handlowych o powierzchni powyżej 2000 m . Takie przeznaczenie działki nr 26/34 zostało też potwierdzone w operacie szacunkowym sporządzonym przez W. P. na użytek postępowania o ustalenie opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania. Operat, który stanowił podstawę ustaleń organu w postępowaniu w sprawie renty planistycznej (sporządzony przez E. H.) budzi wiele zastrzeżeń, gdyż nie uwzględnia treści art. 157 § 2 u.g.n., który stanowi, że w przypadku braku planu, podstawą wyceny jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. Ponadto, bezpodstawnie zrównano wartość 1 a gruntu przeznaczonego pod zieleń urządzoną, pod drogi wewnętrzne oraz pod usługi. Kolegium pominęło podczas oceny materiału dowodowego, że w sprawie była wydana opinia urbanistyczna przez Prezydenta, która stoi w sprzeczności z treścią postanowienia tego organu z dnia [...] października 2005 r. (gdzie stwierdzono, że nieruchomość jest przeznaczona pod realizację obiektów handlowych powyżej 2000 m ). Kolegium błędnie zinterpretowało też treść żądania skarżącej spółki opartego na art. 157 ust. 1 u.g.n.. Wolą Spółki nie było porównanie dwóch operatów szacunkowych ale poddanie kontroli przez organizację rzeczoznawców majątkowych, wyłącznie operatu E. H. Niedostatecznie wyjaśniono, czy zostały spełnione warunki naliczenia renty planistycznej określone w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., który wymaga stwierdzenia wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wzrost wartości nieruchomości musi zatem być bezpośrednim następstwem uchwalenia planu, a nie następstwem innych czynników. Niedokładne wyjaśnienie sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu uniemożliwiało organowi przystąpienie do kolejnych ustaleń - w zakresie związku przyczynowego między uchwaleniem planu a wzrostem wartości nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) -zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji organ powołał art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - dalej w skrócie u.p.z.p. Przepis ten dotyczy opłaty zwanej w doktrynie i orzecznictwie rentą planistyczną lub opłatą planistyczną. Ma ona na celu umożliwienie gminie partycypowania w korzyściach finansowych, jakie uzyskał zbywca nieruchomości, w związku ze zmianą przeznaczenia terenu, spowodowaną uchwaleniem nowego planu (por. A. Miler, "Niektóre problemy wpływu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wartość nieruchomości", PUG 2005/7/18, a także uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego składu pięciu sędziów z dnia 30.10.2000 r., OPK 16/00, ONSA 2001/2/64). Dla powstania obowiązku zapłaty renty planistycznej konieczne jest łączne zaistnienie 2 wskazanych w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. przesłanek: - wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz - zbycia tej nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika przed upływem 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. Wówczas wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w planie miejscowym, w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość tej opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie niesporne jest zbycie nieruchomości- działki nr 26/34 przez jej wieczystego użytkownika – A. sp. z o.o. na podstawie umowy zamiany zawartej w dniu 4 grudnia 2009 r. Dla terenu tej działki uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia 28 lipca 2006 r. uchwalony został "Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego obszaru położonego przy skrzyżowaniu ulic K. i O. w S.". Uchwała ta opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr 107 z dnia 25 sierpnia 2006 r., pod poz. 1506. Zgodnie z § 15 tej uchwały, weszła ona w życie po upływie 30 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], tj. 24 września 2006 r., a zatem zbycie nieruchomości nastąpiło przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zaczął obowiązywać. Kontrowersje budzi natomiast spełnienie drugiej z przesłanek z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., tj. wzrost wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak słusznie podkreśla organ w zaskarżonej decyzji chodzi tu o bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości a ustaleniami planu. Zgodnie z nowo uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka nr 26/34 znajduje się w obszarze oznaczonym symbolami: UC - tereny rozmieszczenia obiektów handlowych powyżej 2000 m 2 (ponad 90 % powierzchni działki), ZP - tereny zieleni urządzonej i KDW - tereny dróg wewnętrznych. Skarżąca spółka kwestionuje zaistnienie związku pomiędzy wzrostem wartości nieruchomości a uchwaleniem planu. Wywodzi, że już w dacie nabycia prawa wieczystego użytkowania działki 26/34 przez A. sp. z o.o. w 2004 r., jej teren przeznaczony był pod działalność usługowo-handlową. Tego rodzaju przeznaczenie przesądziło zresztą o przystąpieniu przez A. sp. z o.o. do przetargu na nabycie prawa wieczystego użytkowania tejże działki. W tym czasie przygotowywany już był projekt Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w S. Studium to zatwierdzone zostało uchwałą Rady Miejskiej [...] nr [...] z dnia 21 stycznia 2005 r., a teren obejmujący działkę nr 26/34 przeznaczono w nim pod realizację obiektów handlowych o powierzchni powyżej 2000 m . Jak wywodzi "A." Sp. z o.o. w skardze, z powołaniem się na tenże zapis w Studium dotyczący przeznaczenia działki nr 26/34 podniesiona została opłata roczna z tytułu wieczystego użytkowania gruntu. W trakcie postępowania administracyjnego związanego z podniesieniem tej opłaty sporządzony był również operat szacunkowy przez biegłego rzeczoznawcę, w którym przyjęto , iż nieruchomość przeznaczona jest pod budowę obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. W ocenie Sądu te istotne okoliczności zostały pominięte przez organy, co w konsekwencji spowodowało przyjęcie, że zachodzą przesłanki z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. i naliczenie opłaty. Pojęcie wzrostu (analogicznie obniżenia) wartości nieruchomości zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 37 ust. 1 u.p.z.p. jako różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W przypadku renty planistycznej, w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, ze zm.), o czym stanowi expressis verbis art. 37 ust. 11 u.p.z.p. W art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały określone zasady wyceny nieruchomości. Ust. 2 art. 154 dotyczy sytuacji braku planu miejscowego przy określaniu wartości nieruchomości. Stanowi on, że wówczas przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Należy przy tym zaznaczyć, że kwestia relacji art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami do porównywania wartości nieruchomości "obecnej" i "poprzedniej" dla celów ustalenia opłaty planistycznej, była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 9 lutego 2010 r., P 58/08, OTK 2010/2/9, w którym badał on zgodność art. 37 ust. 1 u.p.z.p. z Konstytucją. W swoich rozważaniach Trybunał podkreślił, że w przypadku ustalania "poprzedniej" wartości nieruchomości (sprzed uchwalenia bądź zmiany planu) wartość ta powinna zostać określona na podstawie art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle tych wywodów nie można uznać za zasadne wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentów o braku możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z uwagi na fakt, że wycena nieruchomości dokonywana jest dla potrzeb ustalenia opłaty planistycznej, określonej winnej ustawie - tj. w u.p.z.p. Okoliczności sprawy wskazują w ocenie Sądu, że ewentualna zmiana wartości nieruchomości nie miała związku z uchwaleniem planu miejscowego, lecz z aktywnością spółki "A.", która zaraz po jej nabyciu, a na długo przed uchwaleniem tego planu, wystąpiła o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedsięwzięcia zgodnego z kierunkami zagospodarowania terenu określonymi w Studium. W tej sytuacji art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nie mógł być więc zastosowany, jako że wzrost wartości nieruchomości wiąże on wyłącznie z uchwaleniem lub zmiana planu miejscowego, bez możliwości uwzględnienia innych czynników mogących mieć wpływ na podwyższenie tej wartości. Uznając zatem, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2010 r. zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił obie te decyzje. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach obejmujących wpis od skargi orzeczono w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek zawarty w skardze. W postępowaniu ponownym organy wezmą pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu.