II SA/Rz 1132/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania odwodnienia drogi -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.") Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] zobowiązującą Gminę [...] do wykonania odwodnienia drogi. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że po rozpoznaniu wniosku Z. i M. M. Burmistrz [...] (wyznaczony do załatwienia sprawy na mocy postanowienia SKO z [...] maja 2011 r.) decyzją z [...] grudnia 2011 r. ([...]) nakazał T. M. (właścicielowi działki nr 626/1) oraz Z. M. (właścicielowi działek nr 626/2 i 623) przywrócenie stanu poprzedniego wody na gruncie poprzez odblokowanie wylotu kanalizacji deszczowej oraz jej udrożnienie w taki sposób, by woda swobodnie spływała do potoku [...]. Na skutek złożonego odwołania decyzja ta została uchylona mocą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] kwietnia 2012 r. ([...]) a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Po ponownie przeprowadzonym Burmistrz [...] decyzją z [...] stycznia 2013 r. ([...]) nakazał T. M. (właścicielowi działki nr 626/1) przywrócenie stanu poprzedniego wody poprzez udrożnienie odcinka rowu znajdującego się na w/w. działce w taki sposób, by woda swobodnie spływała do potoku [...] oraz przywrócenie stanu poprzedniego wody Z. M. (właścicielowi działek nr 626/2 i 623) poprzez odtworzenie zasypanego na jego gruncie koryta rowu, względnie udrożnienie rurociągu powstałego za jego przyczyną w wyniku nieformalnej przebudowy przedmiotowego koryta cieku oraz odblokowanie zasypanej przez niego kratki ściekowej wykonanej przez Urząd Gminy w [...], znajdującej się w pasie drogowym drogi gminnej. Nadto ww. decyzją umorzono postępowanie dotyczące naruszenia stanu wody dokonanego przez A. G. na działce nr ewid. 789/3 ze szkodą dla gruntu Z. M. i T. M. jako bezprzedmiotowe. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Burmistrz [...] decyzja z [...] września 2015 r. ([...]) nakazał Gminie [...] wykonanie odwodnienia drogi - działka nr ewid. 1567, będącej własnością [...] Gminy [...], położonej w miejscowości K. wraz z podłączeniem do najbliższego odbiornika wód tj. potok [...]. Wskazano, że wykonanie powyższych prac powinno być poprzedzone wcześniejszym opracowaniem dokumentacji projektowej oraz uzyskaniem stosownych opinii i zezwoleń. Także i ta decyzja została uchylona na mocy decyzji SKO z [...] grudnia 2015 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W dalszej kolejności po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Burmistrz [...] decyzją z [...] maja 2016 r. nr [...] nakazał Gminie [...] wykonanie odwodnienia drogi – działka nr ewid. 1567 i 1561/2 stanowiącej własność [...] Gminy [...] położonej w miejscowości K. w zakresie obejmującym teren wymienionych działek oraz bezpośrednie sąsiedztwo działek będących własnością stron postępowania wraz z przyłączeniem istniejącego przepustu pod drogą i podłączenie do najbliższego odbiornika wód tj. potok [...]. Zaznaczono, że wykonanie prac powinno być poprzedzone wcześniejszym opracowaniem dokumentacji projektowej oraz uzyskaniem stosownych opinii i zezwoleń. Organ ustalił ostateczny termin wykonania w/w robót na okres 24 miesięcy od momentu, kiedy decyzja stanie się ostateczna. Wskutek złożonych odwołań decyzją z [...] września 2016 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Burmistrz [...] decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...] nakazał Gminie [...] wykonanie odwodnienia drogi – działki nr ewid. 1567 i 1561/2 stanowiącej własność [...] Gminy [...] położonej w miejscowości K. w zakresie obejmującym teren wymienionych działek obejmującym bezpośrednie sąsiedztwo działek, będących własnością stron postępowania wraz z przyłączeniem istniejącego przepustu pod drogą oraz podłączeniem do najbliższej odbiornika wód tj. potoku [...]. Zaznaczono, że wykonanie powyższych prac powinno być poprzedzone wcześniejszym opracowaniem dokumentacji projektowej oraz uzyskaniem stosownych opinii i zezwoleń. Jednocześnie organ ustalił ostateczny termin wykonania ww. robót na okres 24 miesięcy od momentu, kiedy decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że doszło do naruszenia stosunków wodnych, w tym istnienia związku przyczynowo-skutkowego, w związku z położeniem nawierzchni asfaltowej na działce drodze gminnej nr 1561/2 w 2006 r. oraz brakiem odwodnienia ww. działki i działki nr 1567 stanowiących własność [...] Gminy [...] położonych w miejscowości K. Brak odwodnienia /ofosowania/ powoduje gromadzenie się wód odpadowych w pasie drogowym, co skutkuje zalewaniem działek nr 626/1 stanowiącej własność T. M. oraz działki nr 626/2 i nr 623 własność Z. M. Odwołanie od tej decyzji wniosła Gmina [...] zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 29 § 1 i 3 P.w. poprzez jego błędną wykładnię oraz nieuzasadnione zastosowanie i uznanie, że Gmina [...] zmieniła stosunki wodne ze szkodą dla gruntów sąsiednich, w sytuacji, gdy nie zaistniały podstawy do nałożenia na Gminę obowiązku przywrócenia poprzedniego stanu wody bądź wykonania urządzeń zapobiegających szkodzie tj. wykonania odwodnienia drogi dz. ewid. nr 1567 i 1561/2 stanowiącej własność [...] Gminy [...], zgodnie z wariantem nr 2 zawartym w pkt 6 opinii biegłego - z uwagi na fakt, że nie został zmieniony stan wody na gruncie i równocześnie nie stwierdzono szkód na działkach sąsiednich. Strona odwołująca zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 K.p.a. poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego udokumentowanego w dowodach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że materialno-prawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 29 P.w. Powołując się na treść tego przepisu podało, że istotą postępowania jest ustalenie czy nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie oraz czy zmiana ta wywołuje szkody na gruntach sąsiednich, a w związku z tym, czy konieczne jest nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego albo wykonanie właściwych urządzeń zapobiegających szkodom. Efektem ustalenia, że wystąpiły przesłanki określone powyżej może być wydanie decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Dokonując oceny przeprowadzonego postępowania Kolegium za prawidłowe uznało twierdzenie organu I instancji, że w okolicznościach sprawy zostały spełnione przesłanki do nakazania Gminie [...] wykonania odwodnienia drogi działka nr ewid. 1567 i 1561/2, stanowiącej własność [...] Gminy [...]. Zauważyło, że zasadniczym dowodem w sprawie, na którym oparto decyzję, była opinia biegłego mgr inż. B. K. z grudnia 2016 r., wykonana na zlecenie organu. Jak oceniło SKO opinia ta jest wiarygodna, rzetelna, zupełna, logiczna i przysłużyła się dokładnemu wyjaśnieniu sprawy i usunięciu wszelkich nasuwających się wątpliwości. W opinii biegły wskazał, że w sprawie nastąpiły zmiany stanu wodny na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich dotyczące działek nr 626/1, 626/2 623, na których został zasypany ciek bez nazwy, powodując podtopienie działek sąsiednich tej. 729/3 i 789/3 oraz działek własnych. Ponadto zmiany nastąpiły również na działkach o nr 1561/2 i 1567 stanowiących drogi, a będących w władaniu [...] Gminy [...]. Wykonanie nawierzchni asfaltowej i brak odwodnienia drogi, powoduje podtopienie działek sąsiednich, tj. 792/3, 789/3, 626/1, 626/2, 623. SKO uznało, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie został prawidłowo oceniony przez organ pierwszej instancji. Prawidłowo wykazano, że istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy spływem wód a działaniem właściciela działki, a wobec tego istniały podstawy do zastosowania art. 29 P.w. Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina [...] wnosząc o jej uchylenie, jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] i umorzenie postępowania administracyjnego oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 29 ust. 1 i 3 P.w., poprzez jego zastosowanie i nałożenie na Gminę obowiązku, zgodnie z wariantem nr 2 zawartym w pkt 6 opinii biegłego, w sytuacji w której nie zaistniały podstawy do stwierdzenia, że Gmina zmieniła stan wody na gruncie oraz że zaistniała przesłanka wystąpienia szkód na działkach sąsiednich. Zarzucono także naruszenie art. 29 ust. 3 P.w. poprzez wskazanie terminu, w jakim Gmina ma wykonać czynności określone decyzją, w sytuacji gdy brak uprawnienia organu do wyznaczania terminu na wykonanie obowiązków wskazanych w decyzji. Strona skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i poczynienie błędnych ustaleń w zakresie naruszenia przez Gminę [...] stosunków wodnych w sposób uzasadniający zastosowanie art. 29 P.w. Gmina wskazała także na naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji i umorzenia postępowania mimo jego bezprzedmiotowości. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że zebrany materiał dowodowy nie potwierdza, że Gmina [...] dokonała zmiany na gruncie skutkującej powstaniem szkody na działkach sąsiednich. Potencjalne wystąpienie szkody nie spełnia przesłanki odpowiedzialności właściciela nieruchomości gruntowej, szkoda w rozumieniu tego przepisu musi być realna objawiać się negatywnym uszczerbkiem majątkowym w aktywach strony, lub powodować sytuację, w której niemożliwym byłoby użytkowanie nieruchomości w sposób dotychczasowy. Zdaniem skarżącej organ powinien zbadać czy zgłaszane przez stronę okoliczności nie mają swojego źródła w zdarzeniach niezwiązanych ze zmianą stosunków wodnych. Wykluczenie istnienia innych przyczyn powstania zmian na gruncie sąsiednim jest konieczne do prawidłowego zastosowania art. 29 P.w. i obciążenia właściciela gruntu nakazami sprecyzowanymi w przepisie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne, jak stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że ocenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t,j, Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu Sad rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, z mocy art. 145 § 1 P.p.s.a. zobowiązany jest do uchylenia decyzji lub postanowienia, lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa i dlatego skarga, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., podlegała oddaleniu. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017r., poz. 1121 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą". Przepis art. 29 tej ustawy stanowi: "1. Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie; 2. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 3. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom". Przepis ten zawiera w swej treści zakazy skierowane do właściciela nieruchomości, dotyczące zmian stanu wody na gruncie i odprowadzania wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1), określa jego obowiązki w przypadku spowodowania zmian stanu wody (ust. 2) oraz upoważnia wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) do wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w przypadku, gdy spowodowane przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie (ust. 3). Z treści art. 29 ust. 3 cyt. ustawy wynika, że przesłankami wydania nakazów w tym trybie jest ustalenie, że właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na swoim gruncie i zmiany te wywierają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie, a pomiędzy zmianą stanu wody i szkodą istnieje związek przyczynowo – skutkowy. Wydanie tej decyzji wymaga więc przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zgodnie z wymaganiami Kodeksu postępowania administracyjnego, zmierzającego do ustalenia, czy spełnione zostały powyższe przesłanki łącznie. Nakaz wydawany w trybie art. 29 ust. 3 ustawy powinien zostać tak sformułowany, by odpowiadał wymogom przepisów prawa, w tym też innych niż Prawo wodne gałęzi, które przy jego realizacji mogą wchodzić w grę (np. Prawo budowlane). Musi on być bowiem wykonalny, w tym także w postępowaniu egzekucyjnym (przy zastosowaniu przewidzianych w tym postępowaniu środków), a przy tym wykluczone musi być niebezpieczeństwo spowodowania szkody innym podmiotom poprzez wykonanie takiego nakazu. Skarżąca Gmina kwestionując legalność decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. ([...]) zarzuciła organom orzekającym w sprawie niniejszej naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym. Trzeba w związku z tym przypomnieć, że naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organom lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo tez błędnej wykładni tych przepisów. Sąd uchyla decyzję tylko wówczas, gdy stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji (postanowienia), a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego (zob. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk "Postępowanie sądowo – administracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, W – wa 2004, str. 305). Postępowanie sądowe nie dostarczyło podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi, ustalony w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny znajduje odzwierciedlenie w zebranym zgodnie z art. 7 K.p.a. materiale dowodowym, który przez organy obu instancji został oceniony zgodnie z regułami wyrażonymi w art. 77 i art. 80 K.p.a. Uzasadnienie zaś zaskarżonej decyzji w sposób dostatecznie klarowny i szczegółowy wyjaśnia motywy jakimi organ kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, wyjaśniając również podstawę prawną jego podjęcia, w konsekwencji więc odpowiada ono wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. należało uznać jako chybiony. Sąd tu orzekający stoi na stanowisku, że w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych (stanu poprzedniego) i wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy opinia biegłego jest zasadniczo niezbędna. Wiadomości specjalne są bowiem konieczne w tych sprawach, w których pojawia się zagadnienie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, a którego zakres przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 6, C.H.. Beck, S. 411). Zarówno ustalenie czy wskutek stwierdzonych w toku postępowania administracyjnego czynności faktycznych strony nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie i czy właśnie ona spowodowała szkody na gruntach sąsiednich, jak i następnie ustalenie sposobu zapobiegania dalszym szkodom, tj. określenie "urządzeń", do wykonania których organ powinien zobowiązać stronę na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy przekraczają wiedzę ogólną i wymagają fachowej wiedzy i specjalistycznych wyliczeń. W ocenie Sądu, oględziny nieruchomości czy zeznania świadków nie posiadających fachowej wiedzy w odnośnym zakresie nie zawsze bowiem mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy, tj. czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jak wynika z akt sprawy, w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji dopuszczony został dowód z opinii biegłego specjalności wodno – melioracyjnej mgr inż. B. K., co stanowiło realizację zaleceń wynikających z wcześniejszej decyzji SKO (wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.). W opinii tej (R. – grudzień 2016) wskazano, że nastąpiły zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich dotyczące działek nr 626/1 (wł. T. M.), nr 626/2 i 623 (wł. Z. M.), na których został zasypany ciek bez nazwy, powodując podtopienie działek sąsiednich, tj. nr 729/3 i nr 789/3 oraz działek własnych. Nadto zmiany nastąpiły również na działkach nr 1561/2 i nr 1567 stanowiących drogi, będące własnością [...] Gminy [...] "poprzez wykonanie nawierzchni asfaltowej i brakiem odwodnienia, powodowane jest podtopienie działek sąsiednich, tj. nr 792/3, nr 789/3, nr 626/1, nr 626/2, nr 623". W opinii tej biegły również zaproponował wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (w dwóch wariantach). Spójny i lakoniczny jest zatem wywód organów, wspierających się powyższą opinią biegłego specjalności wodno – melioracyjnej, iż w ustalonym stanie faktycznym sprawy spełnione zostały łącznie przesłanki do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy. Na działkach stanowiących drogi (nr 1561/2 i nr 1567) nastąpiły zmiany poprzez wykonanie nawierzchni asfaltowej (bez odwodnienia drogi), przy czym brak jakichkolwiek dokumentów poświadczających istnienie w przeszłości właściwego odwodnienia drogi), co spowodowało podtopienie sąsiednich działek. Związek przyczynowo – skutkowy między działaniem właściciela drogi a zmianami na gruncie sąsiednich działek (wystąpienie podtopień), w świetle zebranych w sprawie dowodów nie budzi wątpliwości. Reasumując, zaistniałe przesłanki znajdujące wsparcie dowodowe dają podstawę do uznania, że zastosowanie art. 29 ust. 3 ustawy było prawidłowe i nie narusza prawa. Z tych wszystkich względów skarga została oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a.