II SA/Rz 1135/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maria Mikolik Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 1 lipca 2025 r. nr N-I.7581.1.7.2025 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości – skargę oddala – Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 1 lipca 2025 r. nr N-I.7581.1.7.2025, wydana w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości. Wydanie decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Postanowieniem z 13 grudnia 2024 r. nr N-1.7581.13.2024 Wojewoda Podkarpacki wyznaczył Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") do załatwienia spawy z wniosku Prezydenta Miasta [...] o wywłaszczenie nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...]. Decyzją z [...] maja 2025 r. nr [...] orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie wywłaszczenia na rzecz Gminy Miasto [...] nieruchomości gruntowej położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Gmina Miasto [...] (dalej: "skarżąca" lub "Gmina"), zarzucając błędną interpretację art. 115 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm.) – dalej: "u.g.n.". Decyzją z 1 lipca 2025 r. nr N-I.7581.1.7.2025 Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 115 ust. 2 u.g.n., wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1, wyznaczonego na piśmie właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, a także osobie, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe na tej nieruchomości. Z kolei z art. 114 ust. 1 u.g.n. wynika, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, z zastrzeżeniem ust. 2 i ust. 3, należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw określonych w art. 112 ust. 3, przeprowadzonymi między starostą (prezydentem miasta na prawach powiatu), wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej, a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a także osobą, której przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. W trakcie prowadzenia rokowań może być zaoferowana nieruchomość zamienna. Wojewoda wskazał, że w opisywanej sprawie Prezydent Miasta [...] został wyłączony z prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w sprawach dotyczących wywłaszczenia nieruchomości na rzecz miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy i reprezentujący go na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcje starosty, podlega wyłączeniu od rozpoznawania takich spraw na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", co w konsekwencji wyłącza również możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu. Prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w danej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę, zaś pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, należy uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa i obowiązki prezydenta danego miasta. Zdaniem organu odwoławczego, to po stronie Gminy Miasto [...] leży obowiązek przeprowadzenia prawidłowych negocjacji, w szczególności wyznaczenia właścicielom nieruchomości dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy. Prezydent Miasta [...] został wyznaczony do rozpatrzenia kompletnego wniosku, wszczęcia postępowania i wydania stosownej decyzji, czyli przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego po stwierdzeniu, że zawarcie umowy sprzedaży nie mogło nastąpić w drodze polubownej. Aby Gmina Miasto [...] mogła złożyć wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego (a w konsekwencji zostać wyłączona z tego postępowania) musi najpierw udowodnić, że nie mogła zawrzeć umowy w drodze negocjacji. W trakcie tych negocjacji zobowiązana jest do wyznaczenia stronie dwumiesięcznego terminu na zawarcie umowy. W przypadku braku odpowiedzi w wyznaczonym terminie ze strony właścicieli nieruchomości, organ ma możliwość złożenia wniosku o wywłaszczenie. Brak zachowania dwumiesięcznego terminu wynikającego z art. 115 ust. 2 u.g.n. skutkować musi niemożnością wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, a w przypadku błędnego jego wszczęcia stanowić powinien podstawę do umorzenia postępowania, co słusznie uczynił organ I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Gmina Miasto [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 115 ust. 2 w zw. z art. 114 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie, że termin dwóch miesięcy do zawarcia umowy powinien być wyznaczony przez podmiot publiczny, na którego rzecz ma nastąpić wywłaszczenie. Zdaniem skarżącej, Wojewoda nie dokonał wykładni systemowej i funkcjonalnej wskazanych wyżej przepisów. Skarżąca podniosła, że obecnie art. 115 nie wskazuje kto wyznacza ten termin, w przeciwieństwie do stanu istniejącego do dnia 27 listopada 2010 r., gdy w ust. 2 widniało zdanie "Termin wyznacza starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej". Usunięcie tego zdania nie oznacza jednak, że wyznaczenie dwumiesięcznego terminu należy do podmiotu, na którego rzecz ma nastąpić wywłaszczenie. Skoro w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym z natury rzeczy etap rokowań musi być pominięty, a rolę etapu do dobrowolnego zawarcia umowy zastępuje okres dwóch miesięcy od podania w drodze ogłoszenia w prasie ogólnopolskiej informacji o zamiarze wywłaszczenia, to ogłoszenie jest dokonywane przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 114 ust. 3 u.g.n.) a nie przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Starosta może zaś zamieścić takie ogłoszenie jedynie po otrzymaniu wniosku o wywłaszczenie. Skarżąca podniosła, że art. 114 i art. 115 u.g.n. regulują dwa odrębne etapy procedury zmierzającej do pozyskania praw do nieruchomości: art. 114 przed złożeniem wniosku o wywłaszczenie, a art. 115 po jego złożeniu (na co wskazuje art. 115 ust. 1). Tym samym wyznaczenie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy należy do podmiotu, który po złożeniu wniosku o wywłaszczenie przejmuje ster nad procesem pozyskania praw do nieruchomości. Skoro do wniosku o wywłaszczenie należy dołączyć dokumenty z przebiegu rokowań, o których mowa w art. 114 u.g.n., to jednoznacznie świadczy to o tym, że czym innym są rokowania o nabycie w drodze umowy praw określonych w art. 112 ust. 3 u.g.n., o których mowa w art. 114 u.g.n., a czym innym okres dwóch miesięcy na zawarcie umowy, o którym mowa w art. 115 ust. 2 u.g.n. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga została oddalona w całości, bowiem nie okazała się zasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) – dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu ustalenia dokonane w sprawie przez organy są wystarczające i mogą stanowić podstawę do poddania kontroli legalności stanowiska wyrażonego w wydanej decyzji, w tym zastosowanych przepisów prawa – art. 133 § 1 p.p.s.a. Stan faktyczny sprawy został zatem ustalony zgodnie z wymogami stawianymi art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organy dokonały ustaleń adekwatnych do zakresu i przedmiotu postępowania wyjaśniającego determinowanego przepisami prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. Uwzględniły również specyfikę danej sprawy, która stanowi o stanie faktycznym. Ocena zgromadzonego materiału dokonana została natomiast zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a motywy którymi kierowały się organy zostały szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Przekazane akta sprawy dostatecznie przedstawiają konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego okoliczności faktyczne, nie wymagając tym samym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dodatkowych dokumentów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, Wojewoda dokonał prawidłowej wykładni przepisów u.g.n. mających zastosowanie w niniejszej sprawie i zasadnie utrzymał w mocy zaskarżone odwołaniem rozstrzygniecie organu I instancji. Zgodnie z art. 114 ust. 1 u.g.n., wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, z zastrzeżeniem ust. 2 i ust. 3, należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw określonych w art. 112 ust. 3, przeprowadzonymi między starostą, wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej, a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a także osobą, której przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. W trakcie prowadzenia rokowań może być zaoferowana nieruchomość zamienna. Stosownie do art. 115 ust. 1 u.g.n., wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego - na wniosek jej organu wykonawczego. Wszczęcie postępowania z urzędu może także nastąpić na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny. Zgodnie zaś do art. 115 ust. 2 u.g.n. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1, wyznaczonego na piśmie właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, a także osobie, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe na tej nieruchomości. Wymaga podkreślenia, że ustawą z dnia 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 200, poz. 1323), dokonano nowelizacji art. 115 ust. 2 u.g.n. Z przytoczonego wyżej przepisu usunięto regulacje, że dwumiesięczny termin wyznaczony do zawarcia umowy liczy się od zakończenia rokowań i że termin ten ustala starosta). Obecnie termin ten wyznaczany jest przez starostę lub przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego po zakończeniu rokowań. Tym samym ustawodawca uzależnił termin wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego od daty doręczenia właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub innej osobie mającej do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe pisma wyznaczającego dwumiesięczny termin zawarcia umowy zakupu lub zamiany nieruchomości (zob. E.Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2026). Słusznie wskazał Wojewoda w zaskarżonej decyzji, że Prezydent Miasta [...] został wyłączony z prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Nie budzi wątpliwości judykatury, że prezydent miasta na prawach powiatu, sprawujący funkcję starosty, nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w danej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę, zaś pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, należy uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa i obowiązki prezydenta danego miasta. Sąd w całości podziela stanowisko organu odwoławczego, że w realiach niniejszej sprawy to po stronie Gminy Miasto [...] leży obowiązek przeprowadzenia negocjacji, w tym wyznaczenia właścicielom nieruchomości dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy. Prezydent Miasta [...] został bowiem wyznaczony do rozpatrzenia kompletnego wniosku, wszczęcia postępowania i wydania stosownej decyzji, czyli przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego po stwierdzeniu, że zawarcie umowy sprzedaży nie mogło nastąpić w drodze polubownej. Wymóg odbycia rokowań zostanie zatem zrealizowany, gdy podmiot zamierzający wystąpić z wnioskiem o zezwolenie na realizację inwestycji złoży propozycję osiągnięcia porozumienia, a adresat tej propozycji będzie miał możliwość ustosunkowania się do niej. Innymi słowy, to na podmiocie publicznoprawnym, na rzecz którego ma zostać dokonane wywłaszczenie nieruchomości, spoczywa obowiązek udokumentowania przy wniosku, że przed wystąpieniem do starosty prowadził rokowania z właścicielem nieruchomości, mające na celu uzyskanie zgody na uzyskanie własności z nieruchomości w trybie cywilnoprawnym. Oznacza to, że skuteczność wniosku Gminy Miasto [...] jest – na mocy art. 114 ust. 1 i art. 115 ust. 2 u.g.n. – uzależniona do przedłożenia wraz z wnioskiem dokumentów potwierdzających, że skarżąca nie była w stanie dojść do porozumienia i zawrzeć umowy z właścicielami nieruchomości w drodze negocjacji. Skoro Gmina Miasto [...] zaniechała wskazanego wyżej obowiązku i nie wyznaczyła właścicielom nieruchomości dwumiesięcznego terminu przewidzianego na zawarcie umowy, to obowiązkiem Prezydenta było wydanie decyzji o umorzeniu błędnie wszczętego postępowania. W konsekwencji, wobec niestwierdzenia przez Sąd okoliczności wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a., zaskarżoną decyzję Wojewody o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji uznać należało za w pełni legalną. Z powyższych przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.