II SA/Rz 1136/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2011r. znak: [...] utrzymująca w mocy po rozpoznaniu odwołania R. K. decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2011r. znak: [...] w przedmiocie nakazania wykonania rowu w związku z naruszeniem stosunków wodnych na gruncie. W podstawie prawnej skarżonej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Stan faktyczny niniejszej sprawy jest następujący. Wnioskiem z dnia 17 listopada 2009r. S. K., J. R., M. S. i A. S. zwrócili się do Burmistrza [...] o interwencję w związku z naruszeniem stosunków wodnych, jakiego dokonał B. K. –użytkownik działki nr ewid. 4298 położonej przy ul. [...] w R. przez nawiezienie nadmiaru ziemi pochodzącej z budowy obwodnicy R. Powyższe skutkowało, w ocenie wnioskodawców, podniesieniem poziomu tej działki w stosunku do działek sąsiadujących i szkody w postaci podmakania znajdujących się na nich zabudowań. Po uzupełnieniu tego wniosku przez S. K. oraz J. R. i przeprowadzeniu postępowania w sprawie Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] maja 2010r. znak: [...] po rozpatrzeniu wniosków S. K., A. R. i J. R. odmówił uwzględnienia zawartych w nich żądań. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2010r. znak: [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z powodu stwierdzenia szeregu uchybień proceduralnych, które powodowały, że zebrany materiał dowodowy był niepełny i nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Po uzupełnieniu postępowania decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. Burmistrz [...] nakazał w pkt 1 R. K. wykonać rów na całej długości działki własnej o nr ewid. 4298 przy granicy z działką nr ewid. 4267 należącą do A. R. i J. R. oraz działką o nr ewid. 4266 należącą do S. K., wskazując w pkt 2 parametry tego urządzenia. Natomiast w pkt 3 organ odmówił K. S., M. S. oraz K. S. uwzględnienia żądania uregulowania stosunków wodnych na działce nr ewid. 4298 należącej do R. K. W wyniku przeprowadzonej w dniu 7 października 2010r. rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami terenu i przesłuchaniem stron i świadków organ ustalił, że w R. przy ul. [...] zlokalizowane są działki nr ewid. 4298 należąca do R. K., nr ewid. 4264, 4265, 4267 i 4268 należące do A. R. i J. R., nr ewid. 4266 i 4269 należące do S. K., nr ewid. 430/1 należąca do K. S. i M. S. oraz nr ewid. 4301/2 należąca do K. S. Nieruchomości te usytuowane są u podnóża wzniesienia, które ukształtowane jest z bardzo dużym spadkiem terenu w kierunku ul. [...]. Teren, na którym położone są wymienione działki jest miejscem podmokłym, na co wskazuje fakt nawiezienia działek przez wszystkie strony biorące udział w postępowaniu oraz istnienie rowów między działkami stron postępowania. Działkę nr ewid. 4298 oddziela od działki nr ewid. 4301/1 i nr ewid. 4301/2 działka nr ewid. 4299 stanowiąca własność R. K., która została nawieziona ziemią jednocześnie i na równi z działką nr ewid. 4298. Ponadto między działkami K. i M. S. oraz K. S. a działkami R. K. znajduje się rów odprowadzający wody opadowe do przydrożnego rowu zlokalizowanego przy ul. [...]. Na działce należącej do S. K. nr ewid. 4266 stwierdzona została szkoda w postaci podchodzenia wody do piwnicy budynku mieszkalnego i stodoły, jak też stagnowanie wody w obrębie ogrodzenia przyległego do działki nr ewid. 4298. Z kolei na działce nr ewid. 4267 stanowiącej własność A. R. i J. R. stwierdzono zagłębienie terenu, w którym stagnuje woda. Nie stwierdzono natomiast żadnych szkód na działkach należących do K. i M. S. oraz K. S. W cenie organu, przeprowadzone oględziny terenu świadczą jednoznacznie, że działanie polegające na nawiezieniu ziemią, a w konsekwencji podniesieniu poziomu działki nr ewid. 4298 należącej do R. K. doprowadziło do negatywnego oddziaływania na działki nr ewid. 4266 należącej do S. K. oraz nr ewid. 4267 i 4265 należących do A. R. i J. R., co sprzeczne jest z brzmieniem art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Organ uznał, iż nałożenie obowiązku w postaci wykonania rowu będzie łatwiejsze do zrealizowania, jak też mniej kosztowne niż wywiezienie nawiezionej ziemi. W odwołaniu od tej decyzji R. K. wniosła o jej uchylenie zarzucając brak jakichkolwiek dowodów, że nawiezienie ziemi na działki nr ewid. 4298 i 4299 ma wpływ na zmiany stanu wody na gruntach sąsiadujących (nr ewid. 4266 i 4267) i szkodliwy wpływ na te działki, naruszenie przepisów postępowania przez wybiórcze zgromadzenie materiału dowodowego i rozstrzygnięcie nie dających się usunąć wątpliwości na jej niekorzyść oraz naruszenie prawa materialnego tzn . art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne przez błędną jego interpretację. Odwołująca się wskazała, że wykonanie rowu melioracyjnego po działce nr ewid. 4298 wzdłuż działek nr ewid. 4266 i 4267 nie ma żadnego uzasadnienia faktycznego, bowiem nigdy nie istniał tam spływ wód z działek nr ewid. 4266 i 4267. Wody z tych ostatnich działek spływały zawsze do rowu melioracyjnego wykonanego pomiędzy działkami nr ewid. 4266 i 4267 a działką nr ewid. 4265. Dodała, że rów ten został wypłacony i zlikwidowany, co ewidentnie wpływa na stosunki wodne działek wnioskodawców. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu tego odwołania uznało, iż nie zasługuje ono na uwzględnienie i decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. utrzymało w mocy kwestionowaną nim decyzję. Organ drugiej instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowi 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, którego przesłankami zastosowania są: zmiana przez właściciela stanu wody na gruncie, zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, odbycie się tej zmiany ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz istnienie między zmianą stanu wody na gruncie a szkodami na gruncie sąsiednim związku przyczynowo-skutkowego. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji celem ustalenia spełnienia powyższych przesłanek przeprowadził w sposób wyczerpujący i szczegółowy szereg czynności dowodowych, dzięki którym wyjaśnione zostały w sprawie wszystkie istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności. Zebrany materiał dowodowy wskazuje, zdaniem Kolegium, że wskutek nawiezienia na działki nr ewid. 4298 i 4299 dużej ilości ziemi i podniesienia ich poziomu nastąpiła niewątpliwie zmiana stanu wody na tych działkach. Materiał ten świadczy także niewątpliwie o szkodach, jakie zaistniały na sąsiednim gruncie tj. na działce nr ewid. 4266 i 4267. Niewątpliwym jest też, zdaniem organu odwoławczego, że na skutek działań użytkowników działek nr ewid. 4298 i 4299 polegających na znacznym podniesieniu poziomu tych działek woda opadowa z ich terenu spływa intensywnie na działki sąsiednie, powodując zachwianie dotychczasowej gospodarki wodnej na terenie tychże działek. Ilość wody, jaką działki sąsiednie zmuszone są przyjąć jest znacznie większa niż przed podniesieniem wysokości działek nr ewid. 4298 i 4299, co jest przyczyną stwierdzonych przez organ pierwszej instancji szkód. Z uwagi natomiast na brak wystąpienia szkód na działkach nr ewid. 4301/1 i 4301/2 zasadnym była odmowa uwzględnienia żądania właścicieli tych działek ze względu na brak koniecznej przesłanki z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Decyzję SKO zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie R. K. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie: 1) art. 29 § 1 pkt 1 (powinno być art. 29 ust. 1 pkt 1) ustawy Prawo wodne przez stwierdzenie, że podniesienie jej gruntu spowodowało niekorzystną zmianę spływu wód i doprowadziło do szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiadów, kiedy ukształtowanie należących do niej działek powoduje, że wody po nich spływające odprowadzane są do istniejącego już rowu odwadniającego, 2) art. 29 ust. 3 Prawa wodnego przez przyjęcie, że jest odpowiedzialna za podmakanie działek nr ewid. 4266 i 4265 i nakazanie wykonania urządzenia wodnego w sytuacji, gdy niekorzystne zmiany wodne związane są z samowolnym wzniesieniem mostka na urządzeniu melioracyjnym (rowie odwadniającym biegnącym wzdłuż ul. [...]) przez J. R. i brakiem jakiegokolwiek oczyszczenia tego rowu przez odpowiedzialny organ administracji, 3) art. 7 i art. 77 k.p.a. przez stwierdzenie, że materiał dowodowy sprawy jest kompletny i wyczerpujący, podczas kiedy: a) nie zbadano podczas rozprawy administracyjnej kąta nachylenia jej działek i w którą stronę w związku z istniejącym spadem odprowadzana jest woda, b) pominięto przy ustalaniu kierunku spływu wód, że od strony jej działki spływ wód skierowany jest zarówno w kierunku południowo-wschodnim jak i północno-wschodnim, c) nie uwzględniono istnienia na jej działce infrastruktury melioracyjnej w postaci rowu odwadniającego odprowadzającego wodę do rowu wzdłuż ul. [...], d) nie uwzględniono stanu technicznego rowu odwadniającego odprowadzającego wodę wzdłuż ul. [...], e) nie powołano biegłego, który określiłby w drodze opinii, czy ewentualne podmakanie budynków należących do J. R. i S. K. nie jest bezpośrednią konsekwencją tegorocznej powodzi oraz czy nie jest ono skutkiem spiętrzenia się wody i tworzenia zastoin w rowie odwadniającym biegnącym wzdłuż północnych granic działek nr ewid. 4266 i 4265 w wyniku braku oczyszczenia oraz wybudowania mostka oraz czy rów melioracyjny wzdłuż wschodniej granicy działki nr ewid. 4299 odprowadza nadmiar wód z tej działki, 4) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne poprzez brak ustalenia, kto jest właścicielem odpowiedzialnym za utrzymywanie rowu odwadniającego usytuowanego wzdłuż ul. [...] i zapewnienia temu podmiotowi udziału w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ, odwołując się do argumentacji zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kognicja sądów administracyjnych obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, między innymi w sprawach skarg na decyzje administracyjne, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej następnie jako P.p.s.a. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa, w tym prawa materialnego oraz procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji, Sąd dopatrzył się uchybień, które musiały skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego tak zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej. Zostały one bowiem wydane z naruszeniem przepisów procesowych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Dlatego też przy zastosowaniu art. 135 P.p.s.a. obydwa te rozstrzygnięcia podlegały uchyleniu. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] nakazującą skarżącej R. K. wykonanie urządzenia melioracyjnego w postaci rowu na całej długości działki własnej nr ewid. 4298, przy granicy z działką nr ewid. 4267 (będącej własnością A. R. i J. R.) oraz nr ewid. 4266 będącej własnością S. K. Podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Stanowi on w ust. 1, iż właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1) ani odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Stosownie zaś do ust. 3 powołanego przepisu, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Wydanie decyzji w oparciu o powołany przepis wymaga precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, a jeśli tak, czy dokonane zmiany szkodliwie wpłynęły na sąsiednie grunty. Potoczna wiedza oraz ogólne wiadomości o zasadach rządzących stosunkami wodnymi na gruncie są często niewystarczające do przeprowadzenia prawidłowej analizy okoliczności faktycznych sprawy w kontekście przesłanek ze wskazanego art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Zmiana stosunków wodnych na gruncie wymaga bowiem wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń. Same oględziny wzrokowe nieruchomości, jak też zeznania świadków, którzy takiej fachowej wiedzy nie posiadają, niejednokrotnie nie pozwalają na poczynienie prawidłowych ustaleń w wymaganym przez prawo zakresie. Opinia biegłego przydatna jest zwłaszcza w kontekście wyboru ewentualnego środka likwidującego szkodliwe dla gruntów sąsiednich działania właściciela danego gruntu. Na konieczność rozważenia powołania w niniejszej sprawie biegłego z zakresu hydrologii, ewentualnie melioracji wskazywał organ odwoławczy w swojej poprzedniej decyzji z dnia [...] lipca 2010r., którą uchylił rozstrzygnięcie Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2010r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że kwestia istnienia bądź nieistnienia podstaw do zastosowania przepisu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego nie została należycie wyjaśniona, a zatem doszło do naruszenia art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 136 k.p.a., co skutkowało koniecznością usunięcia z obrotu prawnego wydanych w sprawie decyzji. Wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej powiązana jest ściśle z zasadą praworządności, o której mowa w art. 6 k.p.a., jako że prawidłowe zbadanie i ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (tzn. ustalenie stanu rzeczywistego) jest podstawowym warunkiem właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, powyższe zasady nie zostały w sprawie niniejszej dochowane, a wnioski rozpoznających ją organów są zdecydowanie przedwczesne i nie pozwalał na nie znajdujący się w aktach materiał dowodowy. Istotą w niniejszej sprawie było ustalenie jakie działania w zakresie stosunków wodnych zostały podjęte przez właścicielkę działki nr ewid. 4298 oraz czy zaszkodziły one stosunkom wodnym na działkach sąsiednich tj. działkach nr ewid. 4266, 4267, 4301/1 oraz 4301/2. Akta sprawy wskazują, że wszystkie strony przedmiotowego postępowania administracyjnego dokonały nawiezienia ziemi na swoich działkach, w tym również skarżąca. W tym kontekście brak jest dowodów, z których jednoznacznie i bezspornie wynikałoby, że, działanie skarżącej jest przyczyną szkód na sąsiednich nieruchomościach. Pełnomocnik R. K. na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w dniu 7 października 2010r. zeznała, iż stojąca na pograniczu działki S. K. i skarżącej woda jest skutkiem głównie ukształtowania terenu i wyprofilowania działki wyżej wymienionego. Wskazała na okoliczność, iż rów znajdujący się pomiędzy działkami: S. K. i państwa R. jest zarośnięty i zamulony, przez co nie jest możliwe odprowadzania nim wód opadowych i gruntowych. Pełnomocnik zwróciła także uwagę na fakt trzykrotnego wystąpienia na terenie, znajdującym się w obszarze zainteresowań organów, powodzi. Z kolei z zeznań M. J. – poprzedniej właścicielki działki nr ewid. 4298 (którą zbyła w 1999r.) - wynika, że działka ta i działki sąsiadujące były mokradłami. Sam organ I instancji wskazał zresztą, iż teren, którego dotyczy sprawa jest terenem podmokłym, na co wskazują znajdujące się pomiędzy działkami stron rowy. Organy nie odniosły się dostatecznie do tych okoliczności. Dlatego też w następstwie niniejszego wyroku organ pierwszej instancji przeprowadzi ponownie postępowanie, uzupełni dowody poprzez zasięgnięcie opinii właściwego biegłego, po czym dokona ich prawidłowej oceny. Odniesie się przy tym do podniesionych w skardze zarzutów strony. Dopiero wówczas będzie mógł prawidłowo zastosować przepisy ustawy Prawo wodne. Z powyższych przyczyn Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. usunął z obrotu prawnego decyzje organów obydwu instancji. Uchylając wymienione w sentencji wyroku rozstrzygnięcia z przyczyn procesowych, a zatem z powodu nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, Sąd nie analizował dokonanej przez organy wykładni przepisów prawa materialnego. Wobec tego, iż skarga została uwzględniona, na podstawie art.152 P.p.s.a. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do dnia uprawomocnienia się wyroku.