II SA/Rz 1136/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie dokonania zmian w oznakowaniu, reklamie i prezentacji internetowej suplementu diety I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. II SA/Rz 1136/12 Uzasadnienie Przedmiotem skargi O.L. Sp. z o.o. z siedzibą w [..] (dalej: Spółka) jest decyzja [..] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: PPWIS) w [..] z dnia [..] października 2012 r. nr [..], którą uchylono decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (dalej: PPIS) w [..] z dnia [..] sierpnia 2012 r. nr [..] w przedmiocie nakazu dokonania zmian w prezentacji, oznakowaniu i reklamie suplementu diety i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzje te zapadły w następującym stanie sprawy: W oparciu o pisemną interwencję P.K. PPIS w [..] wszczął postępowanie w sprawie dotyczącej reklam suplementu diety F. emitowanych w różnych stacjach radiowych. Następnie z żądaniem wszczęcia postępowania kontrolnego w zakresie przestrzegania przez Spółkę przepisów dotyczących sposobu i treści prezentacji suplementu diety F. wystąpił A.K. W związku z tym rozszerzono zakres postępowania o zagadnienie znakowania i prezentacji internetowej suplementu diety Po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [..] sierpnia 2012 r. PPIS w [..] nakazał Spółce dokonanie zmian w oznakowaniu, reklamie i prezentacji internetowej suplementu diety F. przez usuniecie z lewej bocznej ścianki opakowania kartonowego zdjęcia (grafiki), w obrazie której przedstawione są destrukcyjne zmiany w obrębie stawu kolanowego oraz słowa "regeneracja" użytego na przedniej i lewej bocznej ściance opakowania. Organ nakazał również wyeliminowanie z treści radiowych spotów reklamowych zwrotów: "strasznie skrzypią kolana", "gdy zaczynają się kłopoty", "(...) profilaktyka (...) ruch nie musi skrzypieć", "(...) odbudowują (...) przywracają", a także zaprzestania prezentowania produktu na stronie internetowej "http://www/[..].html" jako polecanego osobom "u których doszło do nadmiernego zużycia elementów kostno-stawowych, po urazach i kontuzjach w obrębie narządu ruchu (złamania, uszkodzenia ścięgien, mikrourazy), w okresie rekonwalescencji i rehabilitacji", oraz produktu, który "zapewnia kompleksowe odtwarzanie chrząstki ...". PPIS w [..] polecił ponadto uzupełnienie informacji dotyczącej zawartości produktu w opakowaniu kartonowym i masie saszetki o słowo "netto". Na wykonanie decyzji zakreślono termin 30 dni od daty doręczenia decyzji. Podstawą prawną rozstrzygnięcia były przepisy art. 3 ust. 3 pkt 39 i art. 46 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 z późn .zm.), § 2 ust. 1 pkt 16 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych (Dz. U. z 2010 r. Nr 137, poz. 966 ze zm.), art. 13 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności (sprostowanie Dz. Urz. UE z dnia 18 stycznia 2007 r. nr L 12/3), art. 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 432/2012 z dnia 16 maja 2012 r. ustanawiającym wykaz dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych dotyczących żywności, innych niż oświadczenia odnoszące się do zmniejszenia ryzyka choroby oraz rozwoju zdrowia dzieci (Dz. Urz. UE z dnia 25 maja 2012 r. Nr L 136/1), art. 1 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 379/2012 z dnia 3 maja 2012 r. w sprawie udzielenia zezwolenia na niektóre oświadczenia zdrowotne dotyczące żywności inne niż odnoszące się do ryzyka zmniejszenia choroby oraz rozwoju zdrowia dzieci (Dz. Urz. UE z dnia 4 maja 2012 r. Nr L 119/12), § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 maja 2010 r. zmieniającego rozrządzenie w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety (Dz. U. Nr 91, poz. 596), art. 54 ust. 1, 2 lit. a) i h) oraz 3 rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE Nr L 191 z dnia 30 kwietnia 2004 r., str. 1, Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 45, str. 200 z późn .zm.). Organ I instancji wyjaśnił, że w toku postępowania przeprowadzono w siedzibie Spółki czynność kontrolne. Ocenie poddano informacje zawarte na opakowaniu produktu oraz w reklamach internetowej i radiowej. Na podstawie uzyskanych wyników poinformowano Spółkę o konieczności zmiany treści reklam radiowych, prezentacji internetowej i oznakowania opakowania. Treść spotów reklamowych sugeruje, że istnieje związek pomiędzy zażywaniem suplementu, a procesem leczenia zmian zwyrodnieniowych stawów. Umieszczony na opakowaniu schemat działania składników produktu wskazuje, że jego spożycie spowoduje wyleczenie chorego stawu z ubytkami kości i chrząstki. Brakuje również określenia, że właściwości F. odnoszą się do wczesnej profilaktyki. Powoduje to, że może być postrzegany jako produkt przydatny w profilaktyce, tj. leczeniu chorób stawów. Z treści spotu reklamowego sugeruje, że spożycie suplementu diety przyczyni się do pełnej sprawności i wyleczenia stawów. Wskazuje też na jego lecznicze właściwości wykraczające poza sferę oddziaływania takich produktów. Zgodnie z definicją suplementu diety jego zadaniem jest uzupełnianie normalnej diety w witaminy, składniki mineralne lub inne substancje wykazujące efekt odżywczy lub inny fizjologiczny. Tymczasem terminy "przywraca" i "odbudowa chrząstki" są charakterystyczne dla leków. Sugerują lecznicze właściwości preparatu. Na takie działanie F. wskazuje także treść reklamy internetowej odnosząca się do patologicznych zmian kostno-stawowych, a nie reakcji fizjologicznej. PPIS w [..] podał, że w świetle definicji suplementu diety zawartej w art. 3 ust. 3 pkt 39 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia nie może nim być produkt posiadający właściwości produktu leczniczego w rozumieniu Prawa farmaceutycznego. Oznakowanie suplementu nie może naruszać przepisów art. 46 cyt. ustawy, w tym przypisywać środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwoływać się do takich właściwości, z zastrzeżeniem art. 24 ust. 4 i art. 33 ust. 4 oraz zawierać oświadczeń żywieniowych lub zdrowotnych niezgodnych z przepisami rozporządzenia nr 1924/2006. Wymogi te stawiane są także reklamie i prezentacji produktu. W okolicznościach sprawy organ uznał, że doszło do naruszeń cytowanych przepisów. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki decyzją z dnia [..] października 2012 r. PPWIS w [..] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołał art. 138 § 2 w z w. z art. 7, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm., dalej: k.p.a.), art. 46 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych oraz art. 54 ust. 1, 2 lit. a) i h) rozporządzenia (WE) Nr 882/2004. W ocenie organu odwoławczego PPIS w [..] nie przeprowadził w sposób prawidłowy i wyczerpujący postępowania dowodowego, naruszając art. 7 i 107 § 3 k.p.a. Mając na względzie zarzut Spółki o bezprzedmiotowości nałożonego nakazu z powodu zakończenia emisji reklamy radiowej oraz nie istnieniu na przywołanej w decyzji stronie internetowej kwestionowanych treści, PPWIS w [..] uznał, że organ I instancji okoliczności tej nie wyjaśnił. Nie ustalił, czy istniał przedmiot sprawy. Zaskarżoną decyzję oparto na nieudowodnionych faktach, o których poinformowały organ interweniujący w sprawie osoby. Pisemne interwencje wniesione zostały odpowiednio dnia 2 i 20 marca 2012 r., a decyzja organu I instancji nosi datę [..] sierpnia 2012 r. Dlatego polecono, aby PPIS w [..] w ponownie prowadzonym postępowaniu wezwał Spółkę do złożenia oświadczenia o mediach, w których wyemitowano reklamę oraz okresach emisji, a w razie wątpliwości także media o potwierdzenie takich informacji. Ustalenia faktyczne powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na powołanie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji nieobowiązujących jeszcze przepisów rozporządzenia Komisji (UE) Nr 432/2012, które wejdą w życie dnia 14 grudnia 2012 r. Polecił, aby PPIS w [..] staranniej powołał podstawę prawną rozstrzygnięcia, stosując prawidłowe oznaczenia jednostek redakcyjnych oraz odniósł się do innych stosowanych przepisów prawa. Nakazał też uwzględnić pozostałe zarzuty odwołania. PPWIS w [..] zakwestionował ponadto prawidłowość stanowiska PPIS w [..] o uznaniu za strony postępowania interweniujących. W skardze na decyzję z dnia [..] października 2012 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Spółka zarzuciła, że została ona wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2, art. 136 i art. 8 k.p.a. Organ odwoławczy powinien w ocenie Spółki orzec co do istoty sprawy po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego i samodzielnie rozstrzygnąć wszystkie okoliczności. Strona kwestionuje także uzasadnienie decyzji uznając je za błędne. Uważa, że uchybiono zasadzie przekonywania i wyjaśniania przesłanek rozstrzygnięcia oraz zasadzie szybkości postępowania, sformułowanym w art. 11 i art. 12 k.p.a. W ocenie Spółki organ odwoławczy polecając organowi I instancji dokonanie ustaleń w zakresie okresów emisji reklam nie uwzględnił treści protokołu z dnia 20 marca 2012 r., w którym strona potwierdziła treść reklam i czasokresy emisji w danych mediach. O fakcie zakończenia emisji reklam od dnia 28 maja 2012 r. informowała także w odwołaniu. Przeprowadzenie takich dowodów odnosić się będzie do faktów już wykazanych i nie kwestionowanych przez strony. PPWIS w [..] powinien zatem ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć całą sprawę, a nie ograniczać się do kontroli zaskarżonej decyzji. Był uprawniony do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, zgodnie z art. 136 k.p.a. Z obowiązków tych się nie wywiązał. Podstawy decyzji kasacyjnej w ocenie strony nie mogło stanowić również błędne lub niedostateczne uzasadnienie decyzji organu I instancji czy błędna podstawa prawna. Organ odwoławczy nie wyjaśnił powodów, dla których uzupełnienie materiału dowodowego będzie niezbędne. Mając na względzie podniesione zarzuty Spółka domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę PPWIS w [..] wniósł o jej oddalenie. Zarzuty skargi organ uznał za niezasadne. Podał, że Spółka notorycznie i świadomie od kilku lat odpuszcza się naruszeń w zakresie błędnej prezentacji, reklamy i znakowania suplementów diety celem osiągnięcia zysku. Prowadzone przez organy inspekcji sanitarnej postępowania względem kolejnych produktów Spółki nie przynoszą oczekiwanego rezultatu. Przez zaskarżanie rozstrzygnięć strona stara się przedłużyć obrót produktami, czy emisję reklamy. Organ podtrzymał stanowisko o konieczności ustalenia czasokresu emisji reklam, ponieważ powoływany protokół nie obejmował okresu, w którym wydana została decyzja PPIS w [..]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn.zm.), dalej: p.p.s.a. uprawienia sądu administracyjnego sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, przez zastosowanie środków określonych w 145 - 149 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga Spółki jest zasadna, jednak nie z wszystkich powodów w niej podniesionych. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji ma w pierwszej kolejności polegać na ocenie formalnej poprawności skarżonego aktu. Ten aspekt oceny jest jednym z elementów badania legalności. Obok poprawności formalnej decyzja musi być zgodna z prawem materialnym. Dopiero rozstrzygnięcie spełniające te wymogi może być utrzymane w obrocie prawnym. Przepisy prawa wyznaczają Sądowi kryteria oceny, wskazując jakie uchybienia mogą być przez Sąd uznane za nie mające wpływu na legalność kontrolowanej decyzji. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Sąd jest zobligowany uchylić to rozstrzygnięcie, jeżeli stwierdzi, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego, a naruszenie to ma wpływ na wynik sprawy. Z kolei na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uchyla decyzję jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola decyzji w tych płaszczyznach wyczerpuje zakres kontroli sądowoadministracyjnej, z tym zastrzeżeniem, że ocena zgodności decyzji z przepisami postępowania musi wyprzedzać taką ocenę w zakresie zgodności decyzji z prawem materialnym. Właściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego może mieć miejsce tylko w odniesieniu do decyzji, która nie narusza przepisów formalnych, dających podstawę do jej uchylenia. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy uchyla decyzję PPiS w [..] i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy zakres niezbędnego postępowania wyjaśniającego jest możliwy do uzupełnienia w postępowaniu odwoławczym. Takim działaniem organ narusza dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. przez błędne zastosowanie tego przepisu. Równocześnie tym działaniem narusza art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niezastosowanie tego przepisu. Sąd podkreśla, że istotą postępowania odwoławczego jest merytoryczne orzekanie, zatem decyzja kasacyjna może mieć miejsce tylko wtedy, gdy organ odwoławczy wykaże istnienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., zatem udowodni, że postępowania wyjaśniającego nie przeprowadzono albo, że należy je prowadzić w znacznym zakresie. PPWIS w [..] w decyzji objętej skargą tych okoliczności nie wskazuje. Dodatkowo organ ten powinien mieć na względzie treść art. 138 § 2 k.p.a. w chwili orzekania, zgodnie z którą organ odwoławczy może uchylić decyzję, gdy została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę należy wskazać, jakie okoliczności mają być wzięte pod uwagę przy ponownym wyjaśnianiu sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji nie wykonał nakazów wynikających z treści art. 138 § 2 k.p.a., co stanowi naruszenie tego przepisu. Z tego powodu Sąd jest zobowiązany do uchylenia zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Sąd wskazuje, że wyjaśnienia wymaga okoliczność związana z podpisem decyzji pierwszoinstancyjnej. Zastępca PPIS w [..] nie jest organem, przez co sam z siebie nie ma kompetencji do działania za organ inspekcji sanitarnej. Dla poprawności prawnej dokonania tej czynności należało wskazać, że osoba pełniąca funkcję posiadała upoważnienie do wydawania decyzji w dniu jej wydania. Akta sprawy takiego dowodu nie zawierają. Wyjaśnienie tej okoliczności jest istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż podpisanie decyzji przez osobę nieupoważnioną jest poważnym naruszeniem prawa. W ponownym postępowaniu organ II instancji uzupełni postępowanie w niezbędnym zakresie oraz wyjaśni wątpliwości związane z upoważnieniem Zastępcy PPIS w [..] do wydawania decyzji. W oparciu o te ustalenia podejmie merytoryczne rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. Sąd orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.