II SA/Rz 1138/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego z pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] września 2006 r. nr [...] oraz decyzję Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] października 2006 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. /dalej: Dyrektora MGOPS w Z./ przyznającej J. B. zasiłek stały i orzekł o przyznaniu tego zasiłku dla J. B. w wysokości 391,50 złotych od 1 sierpnia 2006 r. do 30 września 2006 r. oraz w wysokości 407,50 złotych od 1 października 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że potrzeba uchylenia decyzji kwestionowanej odwołaniem i orzeczenie o wysokości zasiłku stałego z rozróżnieniem jego wysokości w okresach wskazanych w decyzji jest konsekwencją obowiązujących przepisów. Kolegium podkreśliło, że w przypadku J. B. niezbędne stało się wyraźne rozróżnianie okresów, w których uprawnionemu przysługiwał będzie zasiłek stały w różnych wysokościach spowodowanych wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej /Dz.U. nr 135, poz. 950/. Z tego też względu Kolegium dokonało przeliczenia wysokości zasiłku stałego, a wobec zmiany jego wysokości z chwilą wejścia w życie wskazanego rozporządzenia niezbędne stało się orzekanie merytoryczne przez zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stąd też ustalenie nowej wysokości zasiłku stałego. W tym więc znaczeniu odwołanie J. B. zostało uwzględnione. Zdaniem Kolegium nie można było uwzględnić tej jego części, w której odwołujący domagał się wypłaty zasiłku za zaległy okres od sierpnia 2005 r. do lipca 2006 r., a więc do czasu, gdy zasiłek nie został ustalony wobec negatywnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i niemożności złożenia kompletu dokumentów celem ustalenia prawa do zasiłku. Przeciw wyrównywaniu zasiłku za okres, w którym odwołujący się nie miał orzeczenia o niepełnosprawności przemawia treść art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej /Dz.U. nr 64, poz. 593 ze zm./, który stanowi, że świadczenie pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Takie określenie momentu przyznanie zasiłku stałego skutkować musi przyjęciem stanowiska, że takiego świadczenia nie można przyznawać za okresy, gdy osoba ubiegająca się o zasiłek nie miała orzeczenia o niepełnosprawności. Stanu tego nie zmienia późniejsze uzyskanie przez nią wyroku sądu powszechnego orzekającego o jej niepełnosprawności. Stanu tego nie zmienia późniejsze uzyskanie przez nią wyroku sądu powszechnego orzekającego o jej niepełnosprawności, gdyż podstawą ustalenia i wypłaty zasiłku stałego jest złożenie wniosku wraz z orzeczeniem, a nie ustalenia wyroku, który zapadł przed złożeniem wniosku. Konkludując organ II instancji stwierdził, że powoływanie się przez odwołującego na treść wyroku jako podstawę wypłaty zasiłku stałego za okres sprzed złożenia wniosku jest niezasadne, gdyż w świetle ustawy podstawą wypłaty jest złożenie wniosku, a nie uznanie w wyroku niepełnosprawności. Z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgodził się J. B.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucił decyzji, że zapadła w postępowaniu, w którym błędnie ustalono stan faktyczny przez przyjęcie, że zasiłek powinien być wypłacony dopiero od 1 sierpnia 2006 r. Podkreślił, że skarżona decyzja zupełnie pomija wyrok Sądu Rejonowego w Krośnie z dnia 11 lipca 2006 r., sygn. akt IV [...], który ustala, że jest osobą niepełnosprawną od sierpnia 2005 r. Z tych powodów skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie zasiłku stałego od sierpnia 2005 r. do końca lipca 2006 r. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że w jego rozumieniu zasiłek powinien być przyznany od sierpnia 2005 r. skoro taki jest wyrok Sądu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wskazując na argumentację jak w uzasadnieniu własnej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest ograniczony zarzutami skargi, jej podstawą prawną, ani formułowanymi przez stronę wnioskami Sądy rozpatrują skargi w granicach danej sprawy. Dokonując merytoryczne oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia wskazanych wcześniej zasad Sąd stwierdza, że skarga J. B. zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Uwzględnienie skargi oparte jest na stwierdzeniu, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, a stwierdzenie tego faktu skutkować musi wyeliminowaniem decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji Dyrektor MGOPS w Z. z obrotu prawnego. Uchylenie obu decyzji prowadzi do otwarcia sprawy w zakresie przyznania zasiłku stałego, w tym zakresie Sąd nie ma kompetencji do orzekania, zatem nie może zmienić zaskarżonej decyzji i przyznać zasiłku od sierpnia 2005 r. jak żąda skarżący. Z istoty sądowej kontroli rozstrzygnięć administracyjnych wynika, że Sąd kontrolując te rozstrzygnięcia może je usuwać z obrotu prawnego jeżeli naruszają prawo. Nie może natomiast orzekać w miejsce organów. Dlatego wniosek skargi, jako nie spełniający wymogów prawa nie mógł być uwzględniony, a to oznacza, że Sąd nie orzekał merytorycznie. Uwzględniając skargę Sąd miał na uwadze naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej /Dz.U. nr 64, poz. 593 ze zm./. Zdaniem Sądu organy błędnie stosując wskazane przepisy doprowadziły do stanu niemożliwego do akceptacji, a sprowadzającego się do poglądu, że w sytuacji skarżącego nie ma znaczenia fakt, że w postępowaniu przed sądem powszechnym uzyskał status osoby niepełnosprawnej od sierpnia 2005r. do lipca 2008 r. Prawomocne wyroki sądowe wiążą wszystkie organy i sądy co do kształtowanych nimi stanów prawnych. Innymi słowy, jeżeli wyrok uznał skarżącego za osobę niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, to ten fakt nie może być obojętny, zwłaszcza nie może prowadzić do sytuacji, gdy osoba spełniając materialne warunki określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej zostaje pozbawiona należnego jej z tego tytułu świadczenia na podstawie art. 106 ust. 3 tej ustawy. Podkreślić należy, że art. 106 ust. 3 ustawy jest przepisem procesowym, zatem nie może modyfikować zakresu zasiłku stałego. Wskazany, błędny skutek wynikający z zaskarżonej decyzji jest rezultatem błędnej wykładni wskazanych przepisów. Notabene wykładni bardzo restryktywnej i zdaniem Sądu niedopuszczalnej. Przede wszystkim w zasiłku stałym regulowanym art. 37 ustawy istotne jest zwrócenie uwagi na "stałość" tego rodzaju pomocy. Skoro zasiłek jest stały to nie okresowy. Konsekwencją tego stanowiska jest uznanie, że element okresowości dla tego zasiłku nie może mieć podstawowego znaczenia kształtującego jego treść. Organy w decyzjach kontrolowanych przez Sąd przyjęły zupełnie odmienny pogląd wskazując, że za każdym razem po upływie okresu ważności orzeczenia o niepełnosprawności osoby, mamy do czynienia z przyznanie nowego zasiłku stałego, którego ustalenie i wypłata następuje według reguł określonych w art. 106 ust. 3 ustawy. Takiego sposobu wykładni nie można akceptować, gdyż w istocie prowadzi do sytuacji, w której zasiłek stały staje się zasiłkiem okresowym, bo przyznanym na okres ważności orzeczenia. W rozumieniu Sądu takie stanowisko jest błędne, gdyż ustawodawca jeżeli chciał świadczenie z pomocy społecznej uczynić okresowym to wyraźnie to zrobił nazywając zasiłek okresowym /art. 38 ustawy/, przy czym dla tego rodzaju pomocy expressis verbis wskazał, że okresowość jest cechą zasiłku. Z tego względu przyjął w art. 38 ust. 5 ustawy regułą, że okres na jaki zasiłek jest przyznawany ustala ośrodek pomocy społecznej. Po jego upływie zasiłek wygasa, a przyznanie nowego wymaga rozpoczęcia nowej sprawy w trybie art. 106 ust. 3 ustawy. Jednak tej reguły nie da się zastosować do zasiłku stałego, jak czynią to organy, bo prowadzi to do logicznej sprzeczności, że uprawnienie publiczne o charakterze trwałym ma być realizowane w wymiarze okresowym. Trwałość to ciągłość, a nie okresowość. Zatem ta właściwość zasiłku stałego zmusza do przyjęcia innej drogi wykładni art. 37 ust. 1 w związku z art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Niewątpliwie przy zasiłku stałym pojawia się element okresowości, który wynika z tego, że orzekanie o niepełnosprawności jako przesłance nabycia uprawnienia następuje w pewnych odstępach czasu /okresowo/. Jednak stwierdzenie tego oczywistego faktu skutkuje tylko tym, że osoba która raz nabywa uprawnienie do zasiłku stałego zachowuje je tak długo, dopóki organ nie wykaże, że nastąpiły okoliczności wynikające z art. 106 ust. 5 ustawy dające podstawę do zmiany lub uchylenia decyzji. Pośród tych okoliczności ustawa wymienia zmianę sytuacji osobistej strony, którą można rozumieć jako zmianę stanu zdrowia /niepełnosprawności/. Zmiana stanu zdrowia to fakt wynikający z orzeczenia ostatecznego /prawomocnego/, bo tylko takie rozstrzygnięcia mają moc kształtowania sytuacji prawnej podmiotów. Skutkiem takiego stanowiska jest uznanie, że brak orzeczenia o niepełnosprawności to nie to samo co inne orzeczenie wskazujące, że niepełnosprawność wystąpiła, albo jest innego stopnia. Taki sposób rozumienia roli i funkcji orzeczenia o niepełnosprawności w przypadku zasiłku stałego nie prowadzi do patologicznych sytuacji, że korzystający z pomocy /zasiłku stałego/ pomimo udowodnienia, że jest uprawnionym zostaje faktycznie pozbawiony zasiłku za pewien okres, w którym nie był w stanie złożyć wniosku z orzeczeniem, bo go nie miał, a sprawa nie z jego winy trwała przed organami pomocy społecznej lub sądami. W rozpoznawanej sprawie organy przyjęły taki niedopuszczalny sposób argumentacji, z tego powodu decyzje naruszyły prawo. Istotnie rzeczą organów jest monitorować stan osobisty otrzymującego pomoc, ale dopóki brak jest orzeczeń potwierdzających zmianę tego stanu to obowiązują orzeczenia istniejące, także co do niepełnosprawności. W tym więc rozumieniu Dyrektor MGOPS w Z. nie miał podstawy prawnej do wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. [...] uchylającej w całości swoją decyzję przyznającą skarżącemu zasiłek stały do odwołania /decyzja z [...].05.2004 r., [...]. Z tego więc powodu Sąd poddał kontroli także to rozstrzygnięcie jako zapadłe w sprawie objętej skargą. Reasumując, stwierdzić należy, że wskazany w art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej /Dz.U. nr 64, poz. 593 ze zm./ tryb przyznawania i wypłaty zasiłku stałego, o którym mowa w art. 37 ust. 1 tej ustawy może być stosowany tylko w sytuacji ubiegania się przez osobę o zasiłek stały. Reguły wynikające z tych przepisów nie mogą mieć odniesienia do już przyznanych zasiłków stałych jeżeli pojawia się konieczność weryfikowania sytuacji osobistej strony przez ustalenie stopnia lub czasu jej niepełnosprawności. W takich przypadkach weryfikacja tej przesłanki może następować tylko w trybie art. 106 ust. 5 ustawy, a nie zasad określających przyznanie zasiłku. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie. 12.04.07 mk