II SA/Rz 1138/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maria Mikolik /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 26 czerwca 2025 r. nr SKO.4171/39/2025 w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 8 kwietnia 2025 r. nr INW.6331.1.2025; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącej J. S. kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi J. S. (dalej: "Strona skarżąca", "Spółdzielnia") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "SKO", "Organ II instancji" lub "Organ odwoławczy") z 26 czerwca 2025 r. nr SKO.4171/39/2025 wydana w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego bądź wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Jak wynika z akt sprawy, Skarżąca (właścicielka nieruchomości nr ewid. gr. [...] i [...] w miejscowości K.), pismem z 26 lutego 2025 r. wniosła o wydanie decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...], do których dochodzi poprzez wybudowanie chodnika w miejscu istniejącego rowu przydrożnego na działce nr [...] stanowiącej drogę powiatową nr [...] "Droga przez wieś K.". Podczas postępowania, Organ I instancji przeprowadził w dniu 25 marca 2025 r. oględziny na działkach nr [...] i [...] w K. w trakcie, których ustalono, że w 2024 r. miała miejsce modernizacja ww. drogi powiatowej obejmująca również budowę chodnika dla pieszych w miejscu dotychczasowego rowu przydrożnego przebiegającego na działce nr [...] wzdłuż działki nr [...], inwestycja została zakończona protokołem odbioru w grudniu 2024 r. Pomiędzy działką drogową a działką nr [...] zlokalizowane jest ogrodzenie z betonowych elementów prefabrykowanych w znacznej części umiejscowione na powierzchni działki nr [...], w odległości od 80 cm do 210 cm od krawędzi chodnika powstałego w trakcie przebudowy drogi, powierzchnia pomiędzy stanowi grunt nieutwardzony. Skarżąca wskazała również, że dotychczas wody opadowe i roztopowe z powierzchni budynków znajdujących się na działkach będących w jej posiadaniu, tj. budynku mieszkalnego i gospodarczych w sposób zorganizowany poprzez umieszczoną na działce rurę skierowywała do nieistniejącego obecnie rowu przydrożnego. Oględziny wykazały również, że część z umiejscowionych na działkach budynków nie posiada rynien przeznaczonych do zbierania wód opadowych i roztopowych przez co spływ powierzchniowy z dachu budynków może okresowo intensywniej zasilać ilość wód na działce. Podczas postępowania ustalono również, że na działce nr [...] istniał rów otwarty, przydrożny, służący do odwodnienia powierzchniowego pasa drogowego drogi powiatowej nr [...], w miejscu którego w trakcie przebudowy drogi powstał chodnik stanowiący ciąg komunikacyjny dla ruchu pieszych oraz odwodnienie w postaci kanalizacji deszczowej. Powstały chodnik z uwagi na podniesioną powierzchnię blokuje spływ wód opadowych i roztopowych z powierzchni jezdni na działkę nr [...], ponadto zainstalowana w pasie drogowym kanalizacja deszczowa odprowadza wody z pasa drogowego. Z kolei na podstawie ewidencji prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w [...] działka nr [...] o powierzchni 100 m2 jest zabudowana budynkiem mieszkalnym o powierzchni 68 m2 oraz budynkiem produkcyjnym usługowym i gospodarczym dla rolnictwa o powierzchni 13 m2, natomiast działka nr [...] o powierzchni 13 m2 zabudowana jest budynkiem produkcyjnym usługowym i gospodarczym dla rolnictwa o powierzchni 14 m2. Obie działki stanowią tereny mieszkaniowe oznaczone jako klasoużytek "B". Po tak przeprowadzonym postępowaniu, Wójt Gminy [...] decyzją z 8 kwietnia 2025 r. nr INW.6331.1.2025 odmówił wydania decyzji nakazującej Zarządowi Dróg Powiatowych w [...] przywrócenia stanu poprzedniego bądź wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na działkach nr [...] i [...] w miejscowości K. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z materiałem dowodowym ustalono, że działki nr [...] i nr [...] w K. nie są objęte żadnym z Miejscowych Planów Zagospodarowania Przestrzennego obowiązujących na terenie Gminy [...] regulującym odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, nie są położone w terenach szczególnego zagrożenia powodzią, nie istnieje w terenie kanalizacja deszczowa do której istniejące budynki mogłyby zostać podłączone zgodnie z zapisami § 28 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690; dalej: "rozporządzenie MI"). Wykazany w toku postępowania brak orynnowania na części połaci dachów powoduje niekontrolowany spływ wód opadowo-roztopowych w znacznej mierze na powierzchnię działek należących do Skarżącej, które w części są utwardzone, nie ma dołów chłonnych ani zbiorników retencyjnych. W ocenie Wójta w niniejszej sprawie brak jest podstaw do potwierdzenia, że powstający i znajdujący się obecnie w budynku mieszkalnym grzyb pleśniowy jest wynikiem wybudowania chodnika przy drodze powiatowej, a przyczyny techniczne zagrzybienia mogą być różne: użytkowanie pomieszczeń w sposób zwiększający ich wilgotność, niewłaściwa termoizolacja przegród budowlanych i przemarzanie ścian zewnętrznych, zastosowanie niewłaściwej izolacji przeciwwilgociowej bądź jej brak oraz brak właściwego odprowadzania wód opadowych z otoczenia budynku. Organ I instancji wyjaśnił, że podczas oględzin Skarżąca wskazała na sposób w jaki dotychczas gospodarowała wodami powstałymi na nieruchomości odprowadzając je rurą przebiegającą z działki nr [...] pod ogrodzeniem do rowu przydrożnego co jest zabronione przepisem § 29 ww. rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze, Wójt uznał, że dotychczasowe odprowadzanie wód z nieruchomości pod adresem [...] było niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa, a zostało przerwane przez wykonawcę realizującego przebudowę drogi powiatowej nr [...]. Zatem nie ma podstaw do wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Od powyższej decyzji, Skarżąca wniosła odwołanie, zaskarżając ww. decyzję Wójta w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i nakazanie Zarządowi Dróg Powiatowych w [...] przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na działkach o nr [...] i nr [...] w K. oraz wyrównanie szkód materialnych w postaci zapłaty stosownego odszkodowania na jej rzecz. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała m.in., że w jej ocenie z dokumentacji oraz stanu faktycznego jasno wynika, że wykonanie chodnika spowodowało istotne pogorszenie warunków odpływu wód opadowych, co ma bezpośredni wpływ na zły stan jej nieruchomości. Po remoncie drogi i wybudowaniu chodnika pojawiła się wilgoć i grzyb w domu, której nie jest w stanie się pozbyć. Zdaniem Skarżącej, Organ I instancji nie wyjaśnił i nie przeprowadził dostatecznie postępowania dowodowego celem wyjaśnienia wszystkich okoliczności w sprawie. Wyznaczona przez Gminę komisja nie przeprowadziła oględzin jej nieruchomości wewnątrz budynku, ponieważ nikt z członków nie chciał wejść do domu, aby obejrzeć co stało się ze ścianami budynku. Po rozpoznaniu złożonego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, opisaną na wstępie decyzją z 26 czerwca 2025 r. nr SKO.4171/39/2025, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 234 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm.; dalej: "P.w."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na wstępie SKO przytoczyło przepisy ustawy – Prawo wodne, a następnie wskazało, że w postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych powinnością organu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie. Jeżeli odpowiedź jest pozytywna, organ winien jednoznacznie ustalić, kto i kiedy zmiany tej dokonał, na czym ona polegała, jaki był stan wody przed dokonaniem zmiany i jaki po jej dokonaniu oraz jak zmiana wpłynęła na stosunki wodne w terenie, a przede wszystkim, czy wpływ ten jest szkodliwy dla gruntów sąsiednich. Wymaga to precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego istniejącego przed badaną zmianą, charakteru i sposobu dokonanej zmiany, jak i jej szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie. Nie jest możliwe stwierdzenie takiego wpływu bez uprzedniego, wyraźnego ustalenia, że przed zmianą stan na gruntach sąsiednich był korzystniejszy. Zatem sam fakt dokonania określonej zmiany na gruncie nie jest wystarczający do zastosowania przepisu art. 234 § 3 P.w. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z przeprowadzonych oględzin wynika, że w 2024 r. miała miejsce modernizacja drogi powiatowej, obejmująca również budowę chodnika dla pieszych w miejscu dotychczasowego rowu przydrożnego przebiegającego na działce nr [...] wzdłuż działki nr [...]. Podczas oględzin Skarżąca wskazała, że dotychczas wody opadowe i roztopowe z powierzchni budynków znajdujących się na działkach będących w jej posiadaniu, tj. budynku mieszkalnego i gospodarczych kierowała poprzez umieszczoną na działce rurę do nieistniejącego obecnie rowu przydrożnego. Oględziny wykazały również, że część z umiejscowionych na działkach budynków nie posiada rynien przeznaczonych do zbierania wód opadowych i roztopowych przez co spływ powierzchniowy z dachu budynków może okresowo intensywniej zasilać ilość wód na działce. Nie ma także dołów chłonnych ani zbiorników retencyjnych. Organ II instancji podkreślił, że w toku postępowania Wójt ustalił także, że na działce nr [...] istniał rów otwarty, przydrożny, służący do odwodnienia powierzchniowego pasa drogowego drogi powiatowej nr [...], w miejscu którego w trakcie przebudowy drogi powstał chodnik stanowiący ciąg komunikacyjny dla ruchu pieszych oraz odwodnienie w postaci kanalizacji deszczowej. Zdaniem organu powstały chodnik z uwagi na podniesioną powierzchnię blokuje spływ wód opadowych i roztopowych z powierzchni jezdni na działkę nr [...], ponadto zainstalowana w pasie drogowym kanalizacja deszczowa odprowadza wody z pasa drogowego. Zdaniem SKO w niniejszej sprawie nie można mówić o spełnieniu przesłanek z art. 234 ust. 3 P.w. w sytuacji, gdy przez ponad czterdzieści lat Skarżąca odprowadzała wody z przedmiotowej nieruchomości do przydrożnego rowu, co narusza przepisy ustawy o drogach publicznych. W ocenie Organu II instancji nie można bezsprzecznie twierdzić, że stan wody na przedmiotowym gruncie był korzystniejszy przed wybudowaniem chodnika, skoro stan ten był utrwalony nielegalnym działaniem Skarżącej. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wystąpienia szkód, SKO wyjaśniło, że brak jest podstaw do twierdzenia, że istniejący w budynku mieszkalnym grzyb pleśniowy powstał na skutek wybudowania chodnika, gdyż przyczyną takiego stanu rzeczy może być niewłaściwa termoizolacja przegród budowlanych, przemarzanie ścian zewnętrznych, zastosowanie niewłaściwej izolacji przeciwwilgociowej bądź jej brak oraz brak właściwego odprowadzania wód opadowych z otoczenia budynku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, J. S., zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 9 ust. 2 P.w. oraz art. 1 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez pominięcie obowiązku uwzględnienia dobra jednostki i ładu przestrzennego przy planowaniu oraz eksploatacji infrastruktury drogowej mogącej mieć wpływ na stosunki wodne i zagrożenia dla środowiska zabudowy mieszkaniowej; 2. art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego, w tym niewykonanie oględzin wewnątrz budynku znajdującego się na działce Skarżącej, co uniemożliwiło rzetelne ustalenie stanu faktycznego oraz oceny wpływu modernizacji drogi na pogorszenie stanu technicznego budynku; 3. art. 187 § 1 k.p.a. w zw. z zasadą zrównoważonego rozwoju wynikającą z art. 5 Konstytucji RP oraz art. 234 ust. 1 P.w., poprzez odmowę przeprowadzenia analizy możliwości zastosowania rozwiązań technicznych zmniejszających negatywne oddziaływanie wód opadowych i roztopowych na nieruchomość Skarżącej; 4. zasady zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.), przejawiające się w prowadzeniu postępowania w sposób sprzeczny z zasadami bezstronności, proporcjonalności oraz poszanowania interesu obywatela, a także nieuwzględnienie argumentów dotyczących wieku i stanu zdrowia Skarżącej. Wobec tak sformułowanych zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych, a także o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków, w celu potwierdzenia, że wskutek modernizacji drogi doszło do szkody na działkach Skarżącej, przez poprzednie lata nie było żadnych problemów z gromadzeniem wody na działkach Skarżącej oraz wilgocią w budynku mieszkalnym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumenty podane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. W toku postępowania przed Organem I oraz II instancji doszło do istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które polegało na braku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Zgodnie z art. 234 ust. 1 P.w., właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 234 ust. 2 P.w.). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności (art. 234 ust. 3 P.w.). W postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych powinnością organu jest ustalenie, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie. Jeżeli odpowiedź jest pozytywna, organ winien jednoznacznie ustalić, kto i kiedy zmiany tej dokonał, na czym zmiana ta polegała, jaki był stan wód przed dokonaniem zmiany i jaki po jej dokonaniu oraz jak zmiana wpłynęła na stosunki wodne w terenie, a przede wszystkim czy wpływ ten jest szkodliwy dla terenów sąsiednich, tj. czy powoduje szkodę na gruncie sąsiednim, nie należącym do sprawcy naruszenia. Dla przypisania odpowiedzialności za zmianę stosunków wodnych niezbędne jest ustalenie związku przyczynowego między działaniem (naruszeniem stosunków wodnych) a szkodą. Organy zobowiązane są przy tym do przestrzegania ogólnych reguł postępowania administracyjnego, wskazanych m.in. w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Powyższe przepisy zobowiązują organy, aby w toku postępowania stały na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także, aby w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Nadto, zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a., w sytuacji, gdy wiedza organu nie jest wystarczająca do ustalenia istotnych prawnie faktów i konieczne są wiadomości specjalne, organ może, a wręcz powinien zwrócić się do biegłego o wydanie opinii. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych sprawy z zakresu stosunków wodnych zasadniczo wymagają dla zastosowania art. 234 ust. 3 P.w. wiadomości specjalnych, przekraczających wiedzę wynikającą z wiedzy pracowników organów administracji o właściwości ogólnej. Przyjmuje się, że są to postępowania specyficzne i nierzadko skomplikowane, wymagające odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodno-prawnych i melioracji wodnych, a ewentualnie również przeprowadzenia stosownych badań, analiz i obliczeń. Inne dowody takie jak oględziny czy zeznania świadków nieposiadających fachowej wiedzy nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy pozwalających na ustalenie czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy między dokonaną zmianą a wynikłą szkodą. Regułą w sprawach tego rodzaju powinien być dowód z opinii biegłego na okoliczność tego, czy doszło do zmiany stanu wód na gruncie szkodliwie wpływającej na grunty sąsiednie oraz czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy zmianą a szkodliwym wpływem (zob. wyroki: WSA w Bydgoszczy z dnia 22 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1242/22, WSA we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 278/23, WSA w Krakowie z dnia 23 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1185/23, wszystkie cytowane orzeczenia dostępne są w internetowej bazie orzeczeń CBOSA, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wszędzie zatem tam, gdzie sprawa nie jest oczywista i w drodze logicznego rozumowania nie da się ustalić tych elementów, tj. naruszenia stosunków wodnych, szkody z tym związanej dla nieruchomości sąsiedniej i związku przyczynowo-skutkowego między nimi, organy administracji z reguły obowiązane są w prowadzonym postępowaniu do pozyskania stosownej ekspertyzy biegłego z zakresu hydrologii, która okoliczności te ustali (zob. wyrok WSA w Krakowie o sygn. akt II SA/Kr 1202/23). W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy nie wywiązały się z obowiązków nałożonych na nie przez art. 7 i art. 77§ 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu przeprowadzenie oględzin nie było wystarczające, jeżeli chodzi o pewne ustalenie stanu faktycznego w tej sprawie. Jak podnosiła Skarżąca, do zmiany i naruszenia stosunków wodnych doszło po budowie chodnika w miejscu dotychczasowego rowu odwaniającego. Ocena tej okoliczności w kontekście naruszenia stosunków wodnych wymaga wiadomości specjalnych i ustalenia, jaki był kierunek spływu wód i ich natężenie przed remontem drogi a jaki jest już po zakończeniu inwestycji i czy zmiana w tym zakresie pozostaje w związku przyczynowo - skutkowym z naruszeniem stosunków wodnych na działce Skarżącej. Brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, stosownie do art. 84 § 1 k.p.a. przyczynił się w ocenie Sądu do istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż okoliczności faktyczne, decydujące o zaistnieniu przesłanek wskazanych w art. 234 ust. 3 u.P.w. nie zostały ustalone. Z tej przyczyny Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Organu I instancji z 8 kwietnia 2025 r. nr INW.6331.1.2025. Na podstawie art. 200 P.p.s.a. Sąd na rzecz Skarżącej zasądził do SKO w Rzeszowie zwrot kosztów postępowania sądowego, stanowiących równowartość uiszczonego wpisu sądowego od skargi.