II SA/Rz 114/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2023 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 28 października 2022 r. nr SKO.415/424/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia 24 sierpnia 2022 r. nr GN.6730.77.2022.PM2; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej P. sp. z o.o. w W. kwotę 980 zł /słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "strona skarżąca", "Spółka") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "SKO", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z 28 października 2022 r. nr SKO.415/424/2022, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") z 24 sierpnia 2022 r. nr GN.6730.77.2022.PM2 wydaną w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika z akt sprawy, Spółka wnioskiem z 15 lipca 2022 r. Spółka zwróciła się do Burmistrza [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu magazynów energii na części działek nr [...], położonej w miejscowości G., gmina [...]. Decyzją z 24 sierpnia 2022 r. nr GN.6730.77.2022.PM2 Burmistrz [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w opisywanej sprawie nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.; dalej: "u.p.z.p."). Planowane do realizacji zamierzenie inwestycyjne polega na budowie zespołu magazynów energii. Teren lokalizacji inwestycji znajduje się w terenie nie zurbanizowanym. Działki w najbliższym sąsiedztwie są użytkowane rolniczo, w dalszej odległości, poza terenem analizowanym są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnym i gospodarczymi w zabudowie zagrodowej. Z przedstawionej koncepcji zagospodarowania działki wynika, że całość wskazanego pod lokalizację planowanej inwestycji terenu znajduje się w terenie niezabudowanym, użytkowanym rolniczo, w głębi terenów rolniczych. W ocenie Burmistrza inwestycja polegająca na realizacji zespołu magazynów energii, służącego magazynowaniu wytwarzanej energii elektrycznej, spowodowałaby zmianę dotychczasowego sposobu użytkowania terenu z rolnego, niezabudowanego na teren zabudowany, wykorzystywany do celów produkcyjnych, związanych z produkcją, wytwarzaniem, a następnie magazynowaniem energii elektrycznej. W obszarze analizowanym brak jest zabudowy o charakterze produkcyjnym, a zatem wnioskowana inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji zabudowy. Jednocześnie Burmistrz podniósł, że budowa magazynów energii nie stanowi realizacji urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., wobec którego ustawodawca przewidział zwolnienie od spełnienia wymogu określonego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Planowana inwestycja obejmująca 36 sztuk kontenerów betonowych o wymiarach 12 m x 6,5 m x 4 m każdy, zgodnie z załącznikiem graficznym do wniosku spowodowałoby zabudowanie terenu działki w ok. 85% na potrzeby zlokalizowania betonowych, kontenerowych magazynów służących magazynowaniu wytwarzanej energii elektrycznej w elektrowniach słonecznych powstałych z systemów fotowoltaicznych w sąsiedztwie zabudowy zagrodowej. Taka inwestycja niesie obawy kolizji z enklawą urbanistyczną. Zatem projektowana inwestycja pozostawałaby w sprzeczności z jedyną, panującą w obszarze analizowanym funkcją rolniczą, zaś wprowadzenie zabudowy produkcyjnej burzyłoby harmonijną całość analizowanej przestrzeni, jaką tworzą tereny upraw rolnych. Zabudowa o jaką wnioskuje inwestor w formie realizacji magazynów energii stanowi odrębną enklawę urbanistyczną, nie mającą powiązań funkcjonalnych z istniejącym zagospodarowaniem terenu, której powstanie stwarzać będzie ograniczenie praw inwestycyjnych na działkach sąsiednich. Od powyższej decyzji Spółka złożyła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego i prawa materialnego, tj.: 1) art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza faktu, że w przypadku budowy urządzeń infrastruktury technicznej, nie jest konieczne spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, ponieważ prowadziłoby to do znacznego utrudnienia budowy jakiejkolwiek inwestycji związanej z magazynami energii, a także całkowite pominięcie okoliczności, że interes społeczny przemawia za uchyleniem decyzji wydanej przez Burmistrza [...], ponieważ rozwój odnawialnych źródeł energii uzasadniony jest potrzebami społeczeństwa, w szczególności ciągłe zapotrzebowanie na energię elektryczną oraz rozwój technologii odnawialnych źródeł energii, jakim jest energia fotowoltaiczna, które posiadają szereg zalet powodujących ich wyższość nad źródłami konwencjonalnymi; 2) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest spełnienie warunków tzw. "dobrego sąsiedztwa", podczas gdy z treści ww. normy wprost wynika, że w przypadku inwestycji dotyczącej urządzeń infrastruktury technicznej nie jest niezbędne spełnienie warunków z ust. 1 pkt 1 i 2. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyniku rozpoznania odwołania Spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, opisaną na wstępie decyzją z 28 października 2022 r. nr SKO.415/424/2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium podzieliło w całości stanowisko organu I instancji i podało, że wniosek inwestora – którym organy administracji są związane – dotyczył realizacji zespołu magazynów energii a nie urządzeń fotowoltaicznych produkujących energię odnawialną. Magazyn energii elektrycznej, zgodnie z definicją zamieszoną w art. 3 pkt 10k ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1385 z późn. zm.), nie służy do wytwarzania energii elektrycznej. SKO wyjaśniło, że wbrew twierdzeniom Spółki, magazynu energii nie można traktować jako urządzenie infrastruktury technicznej, Zakładając, że magazyny energii stanowią część instalacji fotowoltaicznej posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii obok pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej w przepisie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyklucza możliwość utożsamiania tych pojęć. Z kolei zaś magazyny energii traktowane jako samodzielne instalacje nie mogą być zaliczone do urządzeń infrastruktury technicznej. Wobec powyższego wnioskowany magazyn energii należy traktować jako obiekt budowlany, do którego lokalizacji stosuje się w całej rozciągłości przepis art. art. 61 ust. 1- 5 u.p.z.p. W ocenie organu II instancji również zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie powinno naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji sformułowany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje na nakaz kontynuacji funkcji, nie tylko w zakresie zabudowy, ale także w zagospodarowaniu terenu, w obszarze analizowanym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, P. sp. z o.o. z/s w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że w opisywanej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., podczas gdy z treści ww. normy wprost wynika, iż w przypadku inwestycji dotyczącej urządzeń infrastruktury technicznej, nie jest niezbędne spełnienie warunków z ust. 1 pkt 1 i 2; 2. art. 61 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie oraz niewydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, w przypadku gdy zostały spełnione wszelkie przesłanki przemawiające za jej wydaniem; 3. art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza faktu, iż w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii, nie jest konieczne spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, co w konsekwencji oznacza znaczne utrudnienie budowy jakiejkolwiek inwestycji związanej z magazynami energii. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga Spółki jako zasadna, została przez Sąd uwzględniona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Na mocy zaskarżonej do WSA decyzji SKO zaakceptowało rozstrzygnięcie Burmistrza [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na realizacji zespołu magazynów energii na części działki nr [...], położonej w miejscowości G. w gminie [...] na wniosek P. sp. z o.o. Sąd po przeprowadzeniu kontroli legalności wydanych przez w/w Organy decyzji odmownych uznał, że zostały one wydane w warunkach naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym w postaci art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zespołu magazynów energii. Należy przypomnieć, że odmowa uwzględnienia żądania Spółki została przez Organ I instancji uzasadniona nie spełnieniem warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Decyzja Burmistrza [...] jest błędna bowiem nie uwzględnia zmiany treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. dokonanej przez art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 1524) zmieniającej ustawę z dniem 29 sierpnia 2019 r. W myśl aktualnej treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii (dalej u.o.ź.e.). Według definicji ustawowej wyrażonej w art. 2 pkt 13 u.o.ź.e. przez instalację odnawialnego źródła energii rozumieć należy - instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego. W konsekwencji tych zmian ustawodawczych należało przyjąć, że lokalizacja odnawialnego źródła energii spełniającego powyższe przesłanki a dokonywana na podstawie przepisów u.p.z.p. niezależnie od jej mocy nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej (np. wyrok NSA z 25 maja 2023 r. o sygn. II OSK 805/23, LEX, wyrok NSA z 17 stycznia 2023 r. o sygn. II OSK 2706/22, LEX, wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r. o sygn. II OSK 2461/22, LEX). Tymczasem Burmistrz z naruszeniem art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. wz. z art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 2 pkt 13 u.o.ź.e. stwierdza w uzasadnieniu swojej decyzji w sposób istotnie naruszający powyższe unormowania i tym samym interes prawny Spółki, że realizacja magazynów energii elektrycznej o wskazanej we wniosku o mocy magazynowej energii do 36 mW pozyskiwanej z odnawialnych źródeł energii (słonecznej) poprzez instalację fotowoltaiczną o mocy przekraczającej 500 KW nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zdaniem WSA realizacja magazynów energii elektrycznej nie musi spełniać przesłanki dobrego sąsiedztwa, jeżeli magazyny o jakich mowa są połączone z urządzeniami służącymi do wytwarzania energii wytwarzanej z odnawialnych źródeł energii. Wniosek ten jest oczywisty jeżeli uwzględni się aktualną treść przepisów u.p.z.p. oraz powołaną wyżej definicję ustawową z art. 2 pkt 13 u.o.ź.e. Natomiast SKO przedwcześnie wydało decyzję o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia Organu I instancji opierając ją na literalnej wykładni ustawowej definicji instalacji odnawialnego źródła energii, tj. art. art. 2 pkt 13 u.o.ź.e. Kolegium zastosowało art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. nie upewniając się wcześniej czy projektowany przez Spółkę zespół magazynów energii będzie połączony z wyodrębnionym zespołem urządzeń służących do wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych. SKO stwierdzając kategorycznie brak wymaganego przez przepisy połączenia ograniczyło pole swych wyjaśnień wyłącznie do wniosku inwestora, z którego nie wynika czy magazyn energii będzie połączony np. z instalacją fotowoltaiczną. Przed wydaniem decyzji o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia Burmistrza, Kolegium nie zwróciło się do Spółki o wyjaśnienie tej kwestii. Zdaniem Sądu podjęcie czynności wyjaśniających kwestie połączenia magazynu energii z wymienionymi powyżej źródłami energii, było uzasadnione nie tylko ze względu na charakter planowanej inwestycji, ale także ze względu na treść decyzji Organu I instancji, z której to w sposób bezsprzeczny wynika, że realizacja magazynów energii elektrycznej ma służyć magazynowaniu energii pozyskiwanej poprzez instalację fotowoltaiczną o mocy przekraczającej 500 kW (zob. stronę nr 2 decyzji Burmistrza). W okolicznościach niniejszej sprawy, realizując zasady wyrażone w art. 7 i art. 9 k.p.a. należało skierować do Spółki wezwanie do wyjaśnienia czy projektowany zespół magazynów energii będzie połączony w sposób określony w art. 2 pkt 13 u.o.ź.e. z urządzeniem służącym do wytwarzania energii opisanym przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii. Ponieważ decyzja Kolegium przedwcześnie utrzymuje w mocy nieprawidłowe rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta [...] to konieczne okazało się uwzględnienie skargi Spółki na podstawie art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Organy obu instancji ponownie rozpatrując wniosek Spółki uwzględnią dokonane w tym wyroku ustalenia natury faktycznej i prawnej, wyjaśniając poprzez skierowanie do Spółki stosownego wezwania czy planowany zespół magazynów energii spełnia warunki ustawowe z art. 2 pkt 13 u.o.ź.e., tj. warunki zaliczenia przedsięwzięcia do instalacji odnawialnego źródła energii. To ustalenie powinno determinować rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie wobec niekwestionowania przez Organy zaistnienia pozostałych przesłanek uwzględnienia wniosku Spółki (tak wyrok WSA w Rzeszowie z 22 czerwca 2023r., II SA/Rz 1654/22, dost. baza CBOSA). Wyłożone motywy zadecydowały o uwzględnieniu skargi na podstawie art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania orzeczono po zastosowaniu art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. obejmując nimi wpis sądowy należny od skargi do WSA a uiszczony przez Spółkę w kwocie 500 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł - stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).