II SA/Rz 1141/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Krystyna Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2013 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego samowolnej rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. S. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1141/12 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi J. S. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z [...].10.2012 r. nr [...], którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z [...].07.2012 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania i umorzono postępowanie organu I instancji w całości. Postanowienia te wydane zostały w następujących okolicznościach sprawy: W piśmie z 25.06.2012 r. J.S. zawarł żądanie "wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia winnego i ukarania za samowolne rozebranie budynku na działkach nr ewid. 1933/16, 1933/21 i 1933/17 w N.". Postanowieniem z [...].07.2012 r. nr [...], PINB, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej zwana: "K.p.a."), odmówił wnioskodawcy wszczęcia żądanego postępowania. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie PINB podał, że przed zgłoszeniem przez J. S. żądania wszczęcia postępowania administracyjnego przeprowadzone zostały 23.04.2012 r. czynności kontrolne na działce nr ewid. 1933/21. Ustalono wówczas, że zlokalizowany jest na niej jeden budynek gospodarczy. Nie stwierdzono natomiast śladów rozbiórki innych obiektów, o czym informował obecny na gruncie J.S. Organ nie miał zatem podstaw do wszczęcia postępowania. Dlatego wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. W motywach postanowienia wskazano ponadto, że czynności kontrolne prowadzono na potrzeby Posterunku Policji [...], a nie wszczynano odrębnego postępowania administracyjnego. W zażaleniu na ww. postanowienie J.S. domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W jego ocenie PINB błędnie ustalił okoliczności faktyczne związane z istnieniem lub nie rozebranego budynku. Obecnie samodzielnie ustalił, że sprawczynią rozbiórki budynku i wiaty stalowej na działkach nr ewid. 1933/21, 1933/16 i 1933/17 była D. M. Wnoszący zażalenie jest właścicielem jedynie działki nr 1933/21, na której znajdowała się wiata stalowa i część budynku murowanego. Na rozbiórkę tych obiektów nie wyrażał zgody. J.S. zarzucił również, że rozstrzygnięcie było nieprawidłowe, ponieważ nie wynikało z niego, w jakim zakresie je wydano i czego dotyczyło, a organ pominął przedstawione przez niego dowody. Do zażalenia dołączono kopię postanowienia Sądu Rejonowego [...] z 14 września 2012 r. [...] uchylające postanowienie prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] o odmowie wszczęcia dochodzenia dotyczącego kradzieży wiaty stalowej. Postanowieniem z [...].10.2012 r. WINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 K.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie PINB w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w całości. Organ wyższego stopnia uznał, że podniesione w zażaleniu zarzuty nie miały wpływu na wynik sprawy. Podał, że zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Stwierdził następnie, że organy nadzoru budowlanego zasadniczo działają z urzędu. Wniosek osoby trzeciej o wszczęcie postępowania, które może być wszczęte wyłącznie z urzędu, traktować należy jako skargę publiczną lub informację o podejrzeniu naruszenia prawa. W ocenie WINB organ I instancji nie miał podstaw do zakwalifikowania pisma J.S. jako podania i wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Ponadto sentencja zaskarżonego postanowienia nie odpowiadała treści interwencji wnioskodawcy, a jego uzasadnienie nie odpowiadało treści rozstrzygnięcia. Organ wyższego stopnia doszedł do przekonania, że treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia stanowi w rzeczywistości zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi. Co się tyczy dołączonego w kopii postanowienia Sądu Rejonowego [...] to stwierdzono, ze prowadzone postępowanie karne nie ma wpływu na podjęte rozstrzygnięcie w postępowaniu administracyjnym. W skardze na postanowienie WINB z [...].10.2012 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, J. S. zaskarżył zawarte w nim rozstrzygnięcie w części dotyczącej umorzenia postępowania, domagając się jego uchylenia w tym zakresie i przekazania sprawy do rozpoznania PINB oraz zasądzenia kosztów postępowania. Podjęcie postanowienia z powołaniem się na art. 61a K.p.a. miałoby uzasadnienie, ale tylko wówczas, gdyby organ miał do czynienia z postępowaniem wszczynanym na żądanie strony. Skarżący uznaje, że bez wątpienia w sprawie o dokonanie samowolnej rozbiórki obiektu budowlanego zlokalizowanego w części na działce należącej do niego, przysługuje mu status strony. W ocenie J.S. przywołującego przyczyny, dla których zastosowanie normy art. 61a § 1 K.p.a. byłoby zasadne, w tej sprawie takich podstaw brak. Skarżący stwierdził, że w dacie powzięcia przez PINB informacji o samowolnej rozbiórce budynku organ ten powinien z urzędu wszcząć stosowne postępowanie i nałożyć na ustalony podmiot obowiązki określone w Prawie budowlanym. Dlatego w jego ocenie ostatnio wymieniony przepis został zastosowany bezpodstawnie i bezzasadnie. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko, nie znajdując w skardze takich okoliczności i argumentów, które należałoby uwzględnić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30 sierpnia 2002 r., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga jest uzasadniona. Niesporne w sprawie jest to, że J.S. domagał się przed PINB wszczęcia postępowania i ukarania osoby winnej tego, że została dokonana samowolna rozbiórka obiektu budowlanego, zlokalizowanego częściowo na działce, do której dysponuje tytułem prawnym. Organ I instancji po przeprowadzeniu czynności kontrolnych odmówił wszczęcia postępowania, zaś jego postanowienie uchylił WINB, jednocześnie umarzając postępowanie organu I instancji. To postanowienie jest przedmiotem skargi J. S. Reguły działania organów nadzoru budowlanego określają przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., poz. 243, poz. 1623 ze zm., zwana dalej Upb). Zgodnie z art. 84 ust. 1 pkt 1) Upb do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. W myśl art. 84a ust. 1 pkt 1) Upb kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. W swoim podaniu domagającym się podjęcia przez organ nadzoru budowlanego stosownych czynności J. S. naprowadzał, że doszło w rzeczywistości do samowolnej rozbiórki obiektu budowlanego, zlokalizowanego częściowo na działce, do której dysponuje tytułem prawnym. W zażaleniu skierowanym do WINB J. S. wywodził, że sprawcą tej rozbiórki jest D. M., na dowód swych twierdzeń skarżący przedstawił zdjęcia, na których znajdują się obiekty budowlane, które miały zostać samowolnie rozebrane. Z mocy art. 28 ust. 1 Upb wynika, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, za zastrzeżeniem art. 29-31. Problematyka rozbiórki obiektu budowlanego unormowana jest w art. 31 Upb, przepis ten stanowi w sposób następujący: - ust. 1: "Pozwolenia nie wymaga rozbiórka: 1) budynków i budowli - niewpisanych do rejestru zabytków oraz nieobjętych ochroną konserwatorską - o wysokości poniżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości; 2) obiektów i urządzeń budowlanych, na budowę których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, jeżeli nie podlegają ochronie jako zabytki", - ust. 2: "Rozbiórka obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 1 pkt 1, wymaga uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi, w którym należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania tych robót. Przepis art. 30 ust. 5 stosuje się odpowiednio", - ust. 3: "Właściwy organ może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na rozbiórkę obiektów, o których mowa w ust. 1 pkt 1, jeżeli rozbiórka tych obiektów: 1) może wpłynąć na pogorszenie stosunków wodnych, warunków sanitarnych oraz stanu środowiska lub 2) wymaga zachowania warunków, od których spełnienia może być uzależnione prowadzenie robót związanych z rozbiórką", - ust. 4: "Właściwy organ może żądać, ze względu na bezpieczeństwo ludzi lub mienia, przedstawienia danych o obiekcie budowlanym lub dotyczących prowadzenia robót rozbiórkowych. - ust. 5: "Roboty zabezpieczające i rozbiórkowe można rozpocząć przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę lub przed ich zgłoszeniem, jeżeli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Rozpoczęcie takich robót nie zwalnia od obowiązku bezzwłocznego uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub zgłoszenia o zamierzonej rozbiórce obiektu budowlanego". Bezspornie przeto wykonanie rozbiórki określonych obiektów budowlanych wymaga bądź to pozwolenia, bądź to zgłoszenia właściwemu organowi. W aktach sprawy brak jest ustaleń odnośnie charakteru obiektów, które miały podlegać samowolnej rozbiórce. Wywody skarżącego odnośnie dokonania takiej rozbiórki uwiarygodniają przedstawione przez niego dowody w postaci zdjęć oraz postanowienie Sądu Rejonowego [...] z 14 września 2012 r. [...]. Zdaniem Sądu w takiej sytuacji, jaka zachodziła w przedmiotowej sprawie J. S. przysługuje przymiot strony w postępowaniu, mającym mieć za przedmiot samowolną rozbiórkę obiektu budowlanego, zlokalizowanego częściowo na działce, stanowiącej własność skarżącego. Zgodnie z art. 50 ust. 1 Upb "W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach". Z kolei art. 51 ust. 1 Upb określa, że "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian", zaś ust. 3 cyt. przepisu stanowi, iż "Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego". Z mocy art. 51 ust. 7 Upb "Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1". Egzegeza wskazanych przepisów prowadzi Sąd do wniosku, że procedura naprawcza określona w/w przepisami ma zastosowanie w razie samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych polegających na rozbiórce obiektu budowlanego, a sprawa taka należy do właściwości organów nadzoru budowlanego (por. art. 83 ust. 1 Upb). WINB uchylając zaskarżone zażaleniem postanowienie jednocześnie umorzył postępowanie organu I instancji, ale w ocenie Sądu zasadności takiego umorzenia w żaden sposób nie uzasadnił. Trafnie więc, co do reguły, skarżący zarzuca wadliwość takiego orzeczenia. Wprawdzie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., mający z mocy art. 144 K.p.a. odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym przewiduje wydanie orzeczenia polegającego na uchyleniu w całości zaskarżonego postanowienia oraz umorzenia postępowania organu I instancji, ale w istocie podstawa do umorzenia znajduje się w art. 105 § 1 K.p.a. Ten ostatni przepis określa, że postępowanie administracyjne umarza się, jeżeli stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Skarżony organ zarówno w zaskarżonym postanowieniu, jak i w odpowiedzi na skargę w jakimkolwiek stopniu nie naprowadza na to, aby postępowanie którego przeprowadzenia domaga się J. S. miało stać się bezprzedmiotowe. Z tych przyczyn skarżone postanowienie narusza art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 132 § 1 pkt 2 K.p.a. albowiem nie wskazuje powodu, dla którego uzasadnione miałoby być umorzenie postępowania przed organem I instancji. Wywody WINB w skarżonym postanowieniu odnośnie działania organów nadzoru budowlanego z urzędu nie prowadzą także do aprobaty ze strony Sądu dla wydanego rozstrzygnięcia. Postępowanie naprawcze, opisane w art. 50 i nast. Upb, nie zostało w przepisach cyt. ustawy określone jako wszczynane wyłącznie z urzędu. Z tych przyczyn, nie można wykluczyć, że podmiot, któremu przysługiwać będzie przymiot strony takiego postępowania, może skutecznie domagać się jego wszczęcia. Te okoliczności doprowadziły do wniosku, że w ocenie Sądu wydane postanowienie narusza przepisy o postępowaniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to uzasadnia jego uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Wyrok opatrzono klauzulą ochrony tymczasowej z art. 152 Ppsa, uwzględnienie skargi uzasadniało także zasądzenie zwrotu kosztów na rzecz skarżącego w wysokości uiszczonego wpisu sądowego.