II SA/Rz 1144/12

z dnia 9 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący - Sędzia WSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2013 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H.B. na pismo Starosty [..] z dnia 27 sierpnia 2012 r. nr [..] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie szkolenia - p o s t a n a w i a - I. odrzucić skargę, II. zwrócić H.B. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem wpisu od odrzuconej skargi. Przedmiot skargi H.B. określony został jako "niezgodne z prawem rozpatrzenie wniosku o sfinansowanie II raty szkolenia z dnia 9 sierpnia 2012 r. przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [..] z dnia 27 sierpnia 2012 r. znak [..]". Skarżąca upatruje podstawy wniesienia skargi do sądu administracyjnego w przepisach art. 50, art. 53 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej zwana "P.p.s.a."). Z akt sprawy wynika, że H.B. dnia 10 sierpnia 2012 r. zwróciła się do Starosty [..] za pośrednictwem Powiatowego Urzędu Pracy (dalej: "PUP") w [..] z wnioskiem sfinansowanie ze środków Funduszu Pracy w całości lub części II raty kosztów szkolenia w ramach aplikacji adwokackiej w roku szkoleniowym 2012 oraz sfinansowania w całości lub części dojazdów na szkolenia na trasie [..]. W podaniu powołała się na przepis art. 40 ust. 3a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm., dalej: "u.p.z."). W piśmie tym wyjaśniła, że będąc aplikantką adwokacką pozostaje zarejestrowana jako bezrobotna. Ukończenie w ramach aplikacji szkolenia pozwoli jej na uzyskanie uprawnień zawodowych i tytułu zawodowego adwokata. W piśmie z dnia 27 sierpnia 2012 r. nr [..] działający z upoważnienia Starosty [..] Dyrektor PUP w [..] poinformował wnioskodawczynię o negatywnym rozpatrzeniu podania. Uznał, że aplikacja adwokacka nie stanowi szkolenia w rozumieniu u.p.z. W piśmie z dnia 30 sierpnia 2012 r. H.B. skierowała bezpośrednio do Wojewody [..] "wniosek o uchylenie czynności materialno-technicznych związanych z finansowaniem szkoleń" domagając się "uchylenia czynności materialno-technicznych Starosty z dnia 27 sierpnia 2012 r. związanych z wnioskiem o sfinansowanie szkolenia". Wojewoda [..] w piśmie z dnia 10 września 2012 r. poinformował H.B., że na kwestionowane pismo Starosty z dnia 27 sierpnia 2012 r. nie przysługuje prawo złożenia wniosku o uchylenie tego pisma, a Wojewoda nie jest umocowany do zweryfikowania odmowy sfinansowania kosztów aplikacji adwokackiej i kosztów dojazdu na zajęcia. Organ pouczył ww., że jeżeli przesłane pismo należy traktować jako odwołanie powinna to wyraźnie oświadczyć w terminie 7 dni. W piśmie z dnia 18 września 2012 r. H.B. skierowała do Wojewody [..] wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez stwierdzenie bezskuteczności czynności odmowy przyznania żądanego dofinansowania i potwierdzenia możliwości jego uzyskania, powołując się na przepisy art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i art. 146 § 1 P.p.s.a. Wojewoda [..] za pismem z dnia 21 września 2012 r. przekazał ww. pismo z dnia 18 września 2012 r. Staroście [..] jako właściwemu do jego rozpoznania. W piśmie z dnia 16 października 2012 r. Dyrektor PUP w [..] podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 27 sierpnia 2012 r. W skardze wniesionej do tut. Sądu H.B. zakwalifikowała przedmiot skargi jako czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sformułowała zarzuty naruszenia art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej zwana: "k.p.a.") przez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes obywatela. Zarzuciła również naruszenie art. 8 i art. 11 k.p.a. przez brak zawarcia w zaskarżonej czynności należytego uzasadnienia prawnego. Z kolei naruszenie art. 40 ust. 3a u.p.z. nastąpiło przez nieprawidłową wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że szkolenie w ramach aplikacji adwokackiej nie stanowi szkolenia w rozumieniu cyt. ustawy i brak jest podstaw prawnych do sfinansowania kosztów takiego szkolenia oraz kosztów dojazdów. W ocenie skarżącej szkolenie w celu uzyskania uprawnień zawodowych związanych z wykonywaniem zawodu adwokata spełnia kryteria szkolenia w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.p.z. Strona podała, że zadaniem samorządu adwokackiego jest m.in. kształcenie aplikantów. Dlatego Okręgowa Rada Adwokacka w [..] powinna zostać uznana za instytucję szkoleniową. Opłatę roczną za aplikację określa rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości i może zostać ona pokryta przez podmiot, z którym aplikanta łączy stosowna umowa. Aplikacja trwa 3 lata i podzielona jest na lata szkoleniowe po 12 miesięcy, a każdy rok szkoleniowy na 2 semestry. Po pominięciu przerw semestralnych po 2 miesiące każda oraz okresu 6-cio miesięcznej praktyki zawodowej okres szkolenia wyniesie 24 miesiące. Odpowiada to dyspozycji art. 40 ust. 4 u.p.z. Strona domaga się uchylenia rozstrzygnięcia Dyrektora PUP w [..] zawartego w piśmie z dnia 27 sierpnia 2012 r., dokonania oceny prawnej sprawy oraz sformułowania wskazań co do dalszego postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor PUP w [..], działający z upoważnienia Starosty [..], podtrzymał dotychczas wyrażane stanowisko. Uważa, że aplikacja adwokacka nie stanowi szkolenia w rozumieniu u.p.z. Stwierdza, że Okręgowa Rada Adwokacka w [..] nie posiada wpisu do rejestru instytucji szkoleniowych, o którym mowa w cyt. ustawie. Organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej uzależniona jest od tego, czy objęty przedmiotem skargi przejaw działalności organów administracji publicznej mieści się w katalogu spraw poddanych kontroli sądu administracyjnego, w tym wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Warunkiem dopuszczalności skargi w sprawach należących do właściwości sądu administracyjnego jest również skuteczne jej wniesienie, z zachowaniem trybu określonego w P.p.s.a. Skargę niedopuszczalną Sąd odrzuca, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 – 6 P.p.s.a. Przedmiot skargi został określony przez H.B. jako czynność materialno-techniczna Starosty [..] wyrażona w piśmie z dnia 27 sierpnia 2012 r. o odmowie sfinansowania szkolenia w formie aplikacji adwokackiej. Czynność ta w ocenie skarżącej mieści się w zakresie właściwości spraw poddanych kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jej podstawę materialno-prawną stanowiły przepisy u.p.z. Cytowana ustawa określa zadania państwa w zakresie promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia oraz aktywizacji zawodowej, które są realizowane przez instytucje rynku pracy (art. 1 ust. 1 i 2). Zalicza się do nich m.in. instytucje szkoleniowe, którymi są publiczne i niepubliczne podmioty prowadzące na podstawie odrębnych przepisów edukację pozaszkolną (art. 6 ust. 1 pkt 4 i ust. 52). W art. 9 ust. 1 u.p.z. wymieniono zadania samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy. Należy do nich m.in. inicjowanie, organizowanie i finansowanie usług i instrumentów rynku pracy (pkt 6), szkoleń i przygotowania zawodowego dorosłych (pkt 8a), a także przyznawanie i wypłacanie zasiłków oraz innych świadczeń z tytułu bezrobocia (pkt 13). O przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów orzeka się w formie decyzji (pkt 14 lit. b). W postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań wynikających z ustawy, jeżeli nie stanowi ona inaczej, organem właściwym jest starosta, a organem wyższego stopnia wojewoda (art. 10 ust. 7 oraz art. 9 ust. 2 i 7 u.p.z.). Organizacja szkoleń stanowi podstawową usługę rynku pracy (art. 35 ust. 1 pkt 5 u.p.z.). Realizowana jest przez starostę i polega m.in. na wyborze instytucji szkoleniowej i zawieraniu umów szkoleniowych z instytucjami szkoleniowymi lub powierzaniu przez starostę przeprowadzenia szkolenia zakładanej i prowadzonej przez siebie instytucji szkoleniowej oraz kierowaniu osób na szkolenia (art. 40 ust. 1 i ust. 2b u.p.z.). Finansowanie szkoleń osób skierowanych przez starostę jest realizowane ze środków publicznych i polega na finansowaniu kosztów szkoleń instytucjom szkoleniowym, wypłacaniu stypendiów osobom skierowanym na szkolenia, sfinansowaniu kosztów przejazdów lub kosztów zakwaterowania i wyżywienia związanych z udziałem w szkoleniach, finansowaniu kosztów badań lekarskich lub psychologicznych (art. 40 ust. 2c u.p.z.). Instytucja szkoleniowa oferująca szkolenia dla bezrobotnych i poszukujących pracy może uzyskać zlecenie finansowane ze środków publicznych na prowadzenie tych szkoleń po wpisie do rejestru instytucji szkoleniowych (art. 20 ust. 1 u.p.z.). Stosownie do art. 40 ust. 3 u.p.z. starosta może skierować bezrobotnego na wskazane przez niego szkolenie, jeżeli uzasadni on celowość tego szkolenia, a jego koszt w części finansowanej z Funduszu Pracy w danym roku nie przekroczy 300 % przeciętnego wynagrodzenia. Starosta ma również możliwość sfinansowania na wniosek bezrobotnego ze środków Funduszu Pracy kosztów egzaminów umożliwiających uzyskanie świadectw, dyplomów, zaświadczeń, określonych uprawnień zawodowych lub tytułów zawodowych oraz koszty uzyskania licencji niezbędnych do wykonywania danego zawodu art. 40 ust. 3a). Z przytoczonych regulacji prawnych wynika, że zasadniczo wybór szkolenia i decyzja o skierowaniu na nie bezrobotnego należy do wyłącznej kompetencji starosty. Skierowanie bezrobotnego na wybrane przez niego szkolenie należy do wyjątku. W takim przypadku po pozytywnym rozpatrzeniu wniosku, starosta kieruje osobę, o której mowa w art. 40 ust. 3 u.p.z. do instytucji szkoleniowej, wybranej zgodnie z warunkami określonymi w § 74 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 września 2010 r. w sprawie standardów i warunków prowadzenia usług rynku pracy (Dz. U. Nr 177, poz. 1193) i zawiera z tą instytucją umowę szkoleniową lub powierza jej przeprowadzenie szkolenia na warunkach określonych we wniosku powiatowego urzędu pracy o powierzenie szkolenia (§ 78 ust. 3 ww. rozporządzenia). W takim przypadku starosta finansuje koszty szkolenia instytucji szkoleniowej na podstawie zawartej umowy i w zakresie kosztów uzgodnionych między stronami umowy (art. 40 ust. 2b pkt 1 i 2 oraz ust. 2c pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 12 lit. a u.p.z.). Z uwagi na dyspozycję art. 20 ust. 1 u.p.z. nie może to być instytucja spoza rejestru. Odrębnym z kolei instrumentem szkoleniowym jest możliwość sfinansowania przez starostę kosztów stosownych egzaminów, których nie można utożsamiać z finansowaniem szkolenia (art. 40 ust. 3a u.p.z. i § 80 ww. rozporządzenia). Finansowanie kosztów przejazdów może zostać przyznane tylko takiemu bezrobotnemu, który został skierowany na szkolenie przez starostę (art. 40 ust. 2c u.p.z.). Ponadto odbycie szkolenia powinno mieć charakter następczy w relacji do wydanego przez starostę skierowania. Mając na względzie, że H.B. ograniczyła przedmiot skargi do zagadnienia związanego ze "sfinansowaniem II raty szkolenia" stwierdzić należy, że stanowisko wyrażone przez Starostę [..], działającego przez upoważnionego Dyrektora PUP w [..], nie stanowiło aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Brak jest w u.p.z. podstawy prawnej, z której bezpośrednio wynikałoby dla osoby bezrobotnej prawo do uzyskania sfinansowania kosztów wybranego szkolenia, w którym uczestniczy bez skierowania. W rozumieniu u.p.z. finansowanie szkolenia polega na przekazaniu przez starostę instytucji szkoleniowej środków finansowych określonych w uprzednio zawartej między nimi umowie. Zasadnie zatem Starosta [..] w drodze "zwykłego pisma" poinformował wnioskodawczynię o niemożliwości sfinansowania kosztów aplikacji adwokackiej. Podkreślenia wymaga, że skarżąca nie ubiegała się o uzyskanie na podstawie art. 40 ust. 3 u.p.z. skierowania na szkolenie. W takiej bowiem sytuacji ocena stanowiska organu przedstawiałaby się odmiennie. Starosta byłby obowiązany do wydania w tym przedmiocie decyzji (por. art. 40 ust. 3 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b) u.p.z.). Dysponentka skargi skonkretyzowała jednak przedmiot skargi jako "niezgodne z prawem rozpatrzenie wniosku o sfinansowanie II raty szkolenia" precyzując w uzasadnieniu, że chodzi w istocie o odmowę częściowego sfinansowania aplikacji adwokackiej. Bezsprzecznie, aplikację tę odbywa się bez skierowania starosty. Aplikacja adwokacka nie mogłaby zostać uznana za szkolenie w rozumieniu u.p.z. Nabór na aplikację adwokacką przeprowadza się wyłącznie w drodze egzaminu wstępnego. Aplikantem adwokackim może być osoba, która spełnia warunki określone w art. 65 pkt 1-3 i uzyskała pozytywną ocenę z egzaminu wstępnego (zob. art. 75 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze, tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 z późn. zm.). Wyłączone jest zawarcie umowy, której przedmiotem mogłaby być aplikacja adwokacka. Brak jest również podstawy do uznania zaskarżonego pisma za decyzję administracyjną. Kwestia finansowania szkolenia wynika z umowy cywilnoprawnej łączącej starostę z instytucją szkoleniową, której skarżąca nie mogłaby być stroną. Finansowanie takie nie wymaga wydawania decyzji administracyjnej. Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżone pismo Starosty [..] nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, ponieważ nie można go zakwalifikować do żadnej z kategorii wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Z tego względu skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że gdyby pismo Starosty [..] z dnia 27 sierpnia 2012 r. uznać za decyzję administracyjną, wówczas skarga podlegałaby odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. z uwagi na zaskarżenie decyzji organu I instancji, bez wyczerpania dostępnych stronie środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. Także ewentualne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a., wniesione zostałoby z uchybieniem terminu, skoro zostało przez Wojewodę [..] przekazane Staroście [..] dopiero za pismem z dnia 21 września 2012 r. Zaskarżone pismo Starosty z dnia 27 sierpnia 2012 r. zostało doręczone skarżącej dnia 30 sierpnia 2012 r. Mając na względzie dyspozycję przepisów art. 9 ust. 2, 5 i 7 u.p.z. Sąd uznał, że organem występującym w sprawie jest Starosta [..], działający przez Dyrektora PUP w [..], a skarżąca przez omyłkę podała w skardze błędny numer pisma, które zalega w aktach administracyjnych. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.