II SA/Rz 1145/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Marcin Kamiński Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Z. Z., A. Z. i I. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala- Przedmiotem wspólnej skargi AZ, ZZ i IŻ jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w [.] z dnia [.] lipca 2015 r. nr [.] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, którą wydano w następującym stanie sprawy: Podaniem z dnia 9 sierpnia 2013 r. ED zwróciła się do Burmistrza Gminy [.] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji mającej polegać na budowie budynku mieszkalnego murowanego o pow. zabudowy ok. 150 m2, szerokości elewacji frontowej ok. 8 m i wysokości ok. 10 m z dachem dwuspadowym na działce nr ewid. 845/7 w [.]. Wydane w sprawie decyzje Burmistrza z dnia [.] marca 2014 r. oraz z dnia [.] czerwca 2014 r. o ustaleniu warunków zabudowy były uchylane decyzjami SKO w [.] z dnia [.] kwietnia 2014 r. oraz z dnia [.] stycznia 2015 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [.] maja 2015 r. nr [.], Burmistrz ustalił dla wnioskodawczyni warunki zabudowy dla planowanej inwestycji uznając, że spełnione zostały wszystkie wymagania określone w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) dalej ustawą. W decyzji określono szczegółowe warunki zabudowy tej inwestycji i zagospodarowania terenu. Dopuszczono możliwość lokalizacji budynku w granicy działek na całej szerokości frontu działki, gdyż jest ona zgodna z wynikami analizy urbanistycznej choć podkreślono, że szczegółowa lokalizacja zostanie określona dopiero w pozwoleniu na budowę. Zwrócono też uwagę, że wskazany sposób sytuowania zabudowy jest charakterystyczny dla terenu zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym. W odwołaniu AZ, IŻ i ZZ nie zgodzili się z lokalizacją budynku w granicy działek sąsiednich. Jak podali, działka inwestora ma szerokość ok. 8 m, a zatem dopuszczalna szerokość elewacji frontowej ustalona na poziomie 7 m z tolerancją do 20 % spowoduje, że będzie mogła zostać w istocie zabudowana cała szerokość działki. Mniejsza z kolei szerokość (5,60 m) i tak będzie naruszać przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie, ponieważ odległość budynku od granicy będzie mniejsza niż 3 m. Oni natomiast na budowę w granicy zgody nie wyrażają, jak też na przeprowadzenie kanalizacji przez ich nieruchomość. Także długość planowanego budynku (17 m) będzie większa niż budynku, do którego będzie przylegać (13 m). Opisaną na wstępie decyzją SKO w [.], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) zwana dalej w skrócie k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy uznając, że decyzja organu I instancji była prawidłowa, a poczynione w sprawie ustalenia dawały podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, co znajduje potwierdzenie w analizie urbanistycznej. W szczególności odpowiada prawy wyznaczenie szerokości elewacji frontowej i średniego wskaźnika zabudowy. Zarzuty odwołania nie mogły zaś odnieść zamierzonego skutku, gdyż zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie AZ, Zz i Iz, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucili naruszenie przez orany: 1) art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie wydanej decyzji i pominięcie istotnych dla sprawy okoliczności, co ma utrudnić przeprowadzenie kontroli tego aktu, w szczególności poprzez niedoniesienie się do zarzutu, że decyzja o warunkach zabudowy, jako akt o charakterze deklaratywnym, nie powinna pozwalać na budowę przy granicy działki, 2) art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ustawy poprzez przyjęcie, że w decyzji o warunkach zabudowy można zezwolić na budowę przy granicy działki w sytuacji, gdy przepisy pozwalają jedynie na określenie linii rozgraniczających teren inwestycji wyznaczonych na mapie o odpowiedniej skali, a nie określenia szczegółowo usytuowania obiektu w terenie. Oświadczyli ponadto, że nie wyrażają zgody na przeprowadzenie przez ich nieruchomość kanalizacji, a decyzja o warunkach zabudowy narusza ich prawa. W odpowiedzi na skargę SKO w [.] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2014, poz.1647). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, w tak wyznaczonych granicach, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm. - publikacja aktualna na dzień orzekania przez WSA), zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 491). W związku z powyższym należy wskazać, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Innymi słowy, przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko zamiar zrealizowania inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją i sposobem zagospodarowania terenu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się przy tym, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, uwzględniając wymogi ładu przestrzennego. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W zakresie ochrony interesów osób trzecich postanowienia decyzji o warunkach zabudowy mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, nie mogą zaś zawierać nakazów kierowanych do osób trzecich czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes tych osób. Ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie wpływają na ocenę, czy planowana inwestycja będzie uciążliwa dla skarżących i otoczenia. Decyzja ta określa jedynie, czy dana inwestycja jest w danym miejscu możliwa i jeśli tak - jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. Uzupełnieniem regulacji ustawowej są przepisy rozporządzenia wykonawczego z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), dalej w skrócie w skrócie: rozporządzenie. Rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przepisy rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem ED z dnia 5 sierpnia 2013 r. o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr 845/17 w [.] o powierzchni zabudowy oko 150 m2, szerokość elewacji frontowej około 8 m, przy czym zostało zastało podkreślone, aby określić lokalizację w obu granicach działki, dach dwuspadowy o kącie nachylenia ok. 25%, wysokość budynku do 10 m. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że dla potrzeb prowadzonego postępowania, zakończonego zaskarżoną decyzją została sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiąca załącznik nr 2a do decyzji Burmistrza [.] z dnia [.] maja 2015 r. Załącznik graficzny również dołączony do decyzji organu I instancji przedstawia obszar analizowany, który był podstawą określenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wielkość obszar analizowanego wyznaczono zgodnie z obowiązującymi przepisami. Planowana inwestycja ma być kontynuacją zabudowy w centrum [.] (frontalna zabudowa w rynku), której charakterystyka wnika tak z części graficznej jak i opisowej analizy. Parametry, których sposób ustalenia podany jest w rozporządzeniu, a przewidziane w zaskarżonej decyzji są zgodne z wielkościami wynikającymi z analizy. Spór w niniejszej sprawie dotyczy ustalenia szerokości elewacji frontowej określonej w pkt III.1.c decyzji organu I instancji, w którym szerokość tę określono na 7 m z tolerancją do 20 % i nie większą niż szerokość działki. Kwestia ustalenia szerokości frontowej dla nowej zabudowy została już wyeksponowana w ustawie planistycznej, bowiem w upoważnieniu ustawowym do wydania omawianego rozporządzenia zawartym w art. 61 ust. 7 pkt 3 wskazuje się, że ma ono określić wymagania dotyczące ustalania szerokości elewacji frontowej. Ustawodawca uznał zatem, że ma ona znaczenie dla dokonywania analizy urbanistycznej w zakresie spełnienia zasady określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1, jak też jej ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy powinno zapewnić osiągnięcie celu ustawy planistycznej, jakim jest ład przestrzenny na terenie kraju. Przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że szerokość elewacji frontowej "znajdującej się od strony frontu działki" wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Z unormowania tego, stanowiącego zasadę dla ustalania szerokości elewacji frontowej wynika, iż podobnie jak dla ustalania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, w analizie urbanistycznej dokonuje się wyliczenia średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na terenie analizowanym, przy czym już w danym przepisie przewiduje się pewną tolerancję do uzyskanego wyniku, to jest wynoszącą do 20%. W § 6 ust. 2 rozporządzenia, zawarta jest norma dopuszczająca wyznaczenie innej od określonej w zasadzie przewidzianej w ust. 1 szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej, a więc wnioski z niej płynące wskazują na możliwość, a nawet celowość odstąpienia od zasady określonej w ust. 1. Podobnie jak w przypadku ustalania innych elementów decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem normy "dopuszczającej", odmienne ustalenie od tego, które wynika z zasad przyjętych w rozporządzeniu, rozstrzygnięcie konkretnej sprawy zależy od odpowiedniego, właściwego przygotowania analizy urbanistycznej oraz przedstawienia wynikających z niej wniosków w uzasadnieniu decyzji właściwego w sprawie organu administracji publicznej (organu wykonawczego gminy). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że średnia szerokość elewacji frontowych w analizowanym obszarze wynosi 11 m, co przy zastosowaniu tolerancji 20 % określonych w § 6 ust. 1 rozporządzenia daje szerokość w przedziale od 8,80 m do 13,20 m. Wprowadzenie jako maksymalnej dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej 10 m, która pokrywa sie z szerokością działki inwestora i o którą zwracał się inwestor we wniosku jest zgodne z przepisami prawa i poczynionymi przez organ ustaleniami. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa procesowego ani prawa materialnego. Błędy natury merytorycznej zostały naprawione w wyniku uwzględnienia wskazań SKO zawartych we wcześniejszych decyzjach kasacyjnych wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z przyczyn wyżej opisanych za niezasadne należy uznać zarzuty skargi o naruszeniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jak i art. 54 i art. 64 ustawy. Wbrew zarzutom skarżących kontrolowana decyzja zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 54 ustawy. Natomiast przepis art. 64 ustawy zawiera odesłanie dla odpowiedniego stosowania regulacji odnoszących się do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego do decyzji o ustalenie warunków zabudowy dlatego też z przyczyn wyżej opisanych organy nie naruszyły tego przepisu. Skoro decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie, czy dana inwestycja jest w danym miejscu możliwa i jeśli tak - jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne to zarzuty skarżących dotyczące parametrów budynku, który będzie realizowany, przebiegu kanalizacji będą rozstrzygane na etapie pozwolenia na budowę. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.