II SA/Rz 1146/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Robert Sawuła WSA Zbigniew Czarnik Protokolant st. sekr. sąd Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lutego 2012 r. sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia -skargę oddala- Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 217 oraz art. 218 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia J. C. na postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o określonej treści utrzymało je w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w dniu 24 maja 2011 r. J. C. złożył do Burmistrza [...] wniosek o wydanie zaświadczenia następującej treści: "na położonej w R. działce nr ewid. 2723 dopuszcza się lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zagospodarowanie jej wg zasad jak dla terenów Mnj". Zdaniem wnioskodawcy, tylko zamieszczenie informacji o wskazanym brzmieniu, zgodnej przy tym z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr [...] - terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej we wsi R., odda rzeczywisty status prawny przedmiotowej działki. Wskazanym wyżej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Burmistrz [...] odmówił wnioskodawcy wydania zaświadczenia żądanej treści, podnosząc, że działka nr 2723 położona jest w obszarze oznaczonym symbolem R1, na którym - zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 2 lit. b - po likwidacji "dzikich" składowisk i rekultywacji terenu dopuszcza się lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenach R1 i R2 oraz zagospodarowanie ich według zasad określonych w ust. 1 (jak dla terenów Mnj). W świetle powyższego brak jest, zdaniem organu, podstaw do uwzględnienia żądania wnioskodawcy. Zażalenie na wskazane postanowienie złożył J. C. wnosząc o jego uchylenie. Podniósł, że z pisma Starosty [...] z dnia 22 marca 2011 r. (znak: [...]) wynika, że na działce nr 2723 nie stwierdzono w 2005 r. przekroczenia standardów jakości gleb i ziemi. Z kolei według ekspertyzy Wojewódzkiego Inspektoratu Środowiska na działce tej już w 2000 r. nie stwierdzono żadnych zanieczyszczeń. W ocenie składającego zażalenie, z całokształtu materiału dowodowego sprawy wynika zatem, że działka nr 2723 nie była zanieczyszczona rtęcią z "A." w związku z czym nie wymagała rekultywacji. J. C. zarzucił organowi pominięcie złożonych w sprawie dowodów, mimo że w świetle prawa ciąży na nim obowiązek zebrania pełnego materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż zażalenie to nie zasługuje na uwzględnienie i postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymało w mocy kwestionowane nim rozstrzygnięcie. Organ drugiej instancji wskazał, że postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia ma charakter uproszczony i nie dokonuje się w nim ustaleń i ocen tak jak w postępowaniu jurysdykcyjnym. Dlatego też zaświadczenie nie może rozstrzygać o żadnych prawach i obowiązkach i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Potwierdza natomiast stan ustalony, będąc wyłącznie przejawem tego, co zawarte jest w źródłach, na których bazuje organ zaświadczenie takie wydający. W ocenie SKO, J. C. domaga się wydania zaświadczenia, które nie stanowiłoby jedynie prostego przeniesienia zapisu planu, czyli zacytowania jego treści, tylko wymagało dokonania pewnych działań ocennych i ustaleń. Wniosek wyżej wymienionego dotyczy bowiem w istocie określenia przeznaczenia nieruchomości nr 2723 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zgodnie z dokonaną przez niego interpretacją tegoż planu. Wnioskodawca domagał się tym samym poczynienia przez organ ustaleń co do tego, czy teren, na którym położona jest działka nr 2723 wymagał w ogóle rekultywacji. Powyższe wykracza zaś, zdaniem Kolegium, poza ramy postępowania prowadzonego na podstawie przepisów działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ drugiej instancji zaznaczył, iż ewentualne postępowanie wyjaśniające do którego przeprowadzenia uprawniony jest organ administracji na podstawie ar. 218 § 2 k.p.a. obejmuje jedynie dane znajdujące się w posiadaniu organu, nie zaś te dostarczone przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie. SKO podniosło, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego dotyczy sprawa dopuszczono wprawdzie na terenach oznaczonych R1 i R2 lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagospodarowanie ich według zasad jak dla terenów Mnj, jednakże dopiero po likwidacji "dzikich" składowisk i rekultywacji terenu. Tymczasem J. C. twierdzi, że teren, na którym leży działka nr 2723 nie wymagał nigdy rekultywacji terenu. Tym samym należy -zdaniem Kolegium - uznać że zaistniał spór co do tego czy wskazana działka wymaga rekultywacji, który to spór nie może zostać rozstrzygnięty w drodze czynności materialno-technicznej, jaką jest wydanie zaświadczenia, potwierdzającego jedynie informacje posiadane przez organ. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2011 r. J. C. wniósł o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania z uwagi na rażące naruszenie regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 tego aktu. Skarżący podniósł, że od kilkunastu lat uprawia działkę nr 2723 i stąd wie doskonale, iż nie było na niej żadnych zanieczyszczeń z "A". Ponadto problem zanieczyszczeń po "A." został ostatecznie zakończony w 2005 r. w ramach specjalnego programu realizowanego przez Starostwo [...], o czym publicznie informowano. Tym samym, zdaniem składającego skargę, trudno uznać, iż wiedzy odnośnie tego nie miał Urząd Miasta i Gminy [...]. Skarżący zwrócił także uwagę, iż tylko niewielka część działki nr 2723 leży na terenie R1, natomiast pozostała cześć tj. około 13 arów położona jest na terenie budowlanym i może zostać przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ponawiając argumentację skarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 powoływanej dalej jako p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności w przypadku zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 KPA (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten daje więc podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Dokonując kontroli zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia Sąd uznał, że nie narusza ono przepisów prawa. Skarżący J. C. domagał się - w trybie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. - wydania mu zaświadczenia o treści obejmującej stwierdzenie, że "na położonej w R. działce nr 2723 dopuszcza się lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zagospodarowanie jej wg zasad jak dla terenów Mnj". Podstawę do wydana żądanego stanowić miał § 5 ust. 2 pkt 2 lit. b uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...].06.1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] – terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej we wsi R. oraz informacja Starostwa Powiatowego [...] z dnia 22.03.2011 r., [...] z której wynika, że działka nr 2723 zlokalizowana w m. R., gm. [...] nie figuruje w prowadzonym przez Starostwo Powiatowe [...] "Rejestrze obszarów na których stwierdzono przekroczenia standardów jakości gleb i ziemi" według stanu na 31.12.2005 r. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ma charakter uproszczony. W postępowaniu tym nie dokonuje się ustaleń i ocen, jak w postępowaniu jurysdykcyjnym. W takim przypadku organ przeprowadza tylko niezbędne postępowanie wyjaśniające (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2000 r., V SA 760/00, Lex nr 50109). Uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia, że nie można w nim stosować zasady (uregulowanej w art. 75 § 1 k.p.a.) dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Konieczne postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., nie może być substytutem danych, wynikających z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, o jakich mowa w art. 218 § 1 k.p.a. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. W postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie dokonuje się ustaleń i ocen tak, jak w postępowaniu jurysdykcyjnym. Zaświadczenie potwierdza jedynie stan ustalony w oparciu o prowadzone przez organ ewidencje, rejestry bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu. Poza sporem pozostaje, że wójt burmistrz albo prezydent miasta prowadzi rejestr planów miejscowych oraz wniosków o ich sporządzenie lub zmianę, gromadzi materiały z nimi związane. Poza sporem pozostaje również, że w posiadaniu organu I instancji pozostaje tekst uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...].06.1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] – terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej we wsi R. Treść tego Planu zawarta w jest § 5 ust. 2 nie odzwierciedla jednak treści żądania skarżącego. Skarżący oczekuje, by przy określaniu treści zaświadczenia uwzględnić przedstawione przez niego dokumenty. Sąd stoi na stanowisku, że możliwym jest wydanie zaświadczenia w oparciu o przepis art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. o przeznaczeniu nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Treść jednak takiego zaświadczenia musi stanowić proste przeniesienie treści tego planu bez dokonywania jego interpretacji w oparciu o dane, które nie wynikają z prowadzonych przez organ wydający zaświadczenie ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujące się w jego posiadaniu. Wydanie zaświadczenia o treści planu po dokonaniu jego korekty w oparciu o dowody przedstawione przez skarżącego prowadziłoby w istocie rzeczy do dokonania oceny prawnej dowodów, które nie wynikają z ewidencji, rejestrów lub innych danych będących w posiadaniu organu, a taka ocena w postępowaniu o wydanie zaświadczenia jest niedopuszczalna, kształtuje bowiem stan prawny. W wyroku WSA w Szczecinie z 17.01.2008 r. II SA/Sz 999/2007 zostało zaprezentowane stanowisko, że postępowanie wyjaśniające, do którego prowadzenia uprawniony jest organ na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. obejmuje jedynie dane znajdujące się w posiadaniu organu administracji publicznej i nie może być interpretowane rozszerzająco poprzez obejmowanie nimi także danych dostarczonych organowi przez osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni takie stanowisko aprobuje. Żądanie skarżącego przeprowadzenia przez właściwe w sprawie organy postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem, nie znajduje zatem prawnego umocowania. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie prawa nie narusza, dlatego na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. skargę na nie oddalił.