II SA/Rz 1147/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi E. G. i W. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2010r., nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2010r., nr [...] II SA/Rz 1147/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta R. dotyczące przywrócenia w zasobie ewidencji gruntów i budynków działek ewidencyjnych nr 374/2, 374/3 i 380/3 położonych w obrębie 207 R.-Ś., położonych przy ulicy S. W podstawie prawnej organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 20 ust. 1 i 2, art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. z 2005 r. nr 240, poz. 2027 ze zm./, § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz.U. Nr 38, poz. 454/. Z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, iż wnioskiem z [...] czerwca 2010 r. E. i W. G. zwrócili się do Urzędu Miasta R. o przywrócenie na mapie ewidencji gruntów działek nr 374/2, 374/3 i 380/3 powstałych z dawnych pgr. 934 obj. KW [...]. Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. Prezydent Miasta wezwał wnioskodawców do dostarczenia stosownej dokumentacji geodezyjnej wraz z wykazem zmian gruntowych, pozwalającej na dokonanie żądanych zmian. Równocześnie poinformowano, że nie usunięcie braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. znak: [...] Prezydent Miasta poinformował wnioskodawców, że z uwagi na brak stosownej dokumentacji geodezyjnej, sprawa pozostaje bez rozpoznania. Kolejnym pismem z dnia [...] lipca 2010 r. E. i W. G. ponownie zwrócili się o przywrócenie na mapie ewidencyjnej działek nr 374/2, 374/3 i 380/3 obr. 207 R.-Ś., zgodnie z mapą uzupełniającą wraz z wykazem zmian gruntowych, włączoną do Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w R. w dniu [...] lipca 2010 r. pod nr [...]. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] umorzył postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta R. dotyczących przywrócenia w zasobie ewidencji gruntów i budynków działek ewidencyjnych nr 374/2, 374/3 i 380/3 położonych w obrębie 207 R.-Ś., położonych przy ulicy S.. Rozpoznając wniosek E. i W. G. organ ustalił, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania w prowadzonym w 2002 r. postępowaniu administracyjnym i jest tożsama ze sprawą zakończoną ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] w sprawie odmowy wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów miasta R. obręb 207 R. – Ś. zmiany dotyczącej działek nr 374/6, 369/2 i 381/1. Organ stwierdził, że dostarczona przez wnioskodawców mapa uzupełniająca wraz z wykazem zmian gruntowych włączona do zasobu Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu [...].07.2010 r. znajduje odzwierciedlenie w przepisach prawa i stanowi podstawę do dokonania zmian. Jednakże w postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest ponowne rozpatrywanie sprawy i wydanie decyzji, jeżeli wcześniej przedmiotowa sprawa została zakończona prawomocnym wyrokiem sądu, taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Z nadesłanych w toku postępowania przez K. G. dokumentów wynika, że w sprawie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 28 lutego 2005 r., sygn. akt SA/Rz 461/03 skargę oddalił. Postępowanie to dotyczyło wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków działek ewidencyjnych nr 374/2, 374/3 i 380/3. W rozpatrywanej sprawie istnieje zatem przedmiotowa jak i podmiotowa tożsamość sprawy, a to powoduje bezprzedmiotowość niniejszego postępowania, powodująca konieczność jego umorzenia. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E. i W. G. wskazując, że jest nieprawidłowa. Podnieśli, że w poprzednio prowadzonym postępowaniu ani organ ani Sąd nie zażądał od nich przedłożenia stosownej dokumentacji geodezyjnej. Taką dokumentację przedłożyli w toku niniejszego postępowania. Powołując się na postanowienie Sądu Okręgowego z dnia [...].09.2009 r., sygn. [...] wskazali, że aktualnie zmieniła się podstawa prawna decyzji. Na skutek błędnej migracji wpisów służebności istniał błędny wpis w KW [...] i KW [...]. Wskazali, że w przedłożonym do sprawy o sygn. akt SA/Rz 461/03 wypisie z KW [...] nie było wpisu obciążającego służebnością przejazdu, przechodu i przegonu na pgr. 934 dla ich działek. Wyżej wymienionym postanowieniem Sądu Okręgowego "d.gr. 374/6 została obciążona służebnością 3 p. dla ich działek", dlatego organ winien "przywrócić na mapę ewidencji trzy działki, powstałe z dawnej pgr. 934". Podkreślili, że ich wniosek nie dotyczy prawa własności tych działek lecz prawa służebności na tych działkach. "Wymazanie ich z działek narusza stan prawny zawarty w KW [...] i KW [...]". Po rozpatrzeniu tego odwołania, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że w 2002 r. na wniosek E. i W. G. prowadzone było postępowania zakończone decyzją z dnia [...].12.2002 r. nr [...] odmawiającą wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów m. R. obr. 207 R.– Ś., dotyczących między innymi działek nr 374/2, 374/3 i 380/3. Decyzja ta została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...]. Następnie wyrokiem z dnia 28 lutego 2005r. sygn. akt SA/Rz 461/03 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie oddalił skargę E. i W. G. na ww. decyzję. W związku z tym, że prowadzone w 2002 r. postępowanie zakończone prawomocnym wyrokiem dotyczyło również działek nr 374/2, 374/3 i 380/3, objętych wnioskiem E. G. i W. G. z dnia [...].06.2010 r. i [...].07.2010 r. i jest tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym oraz dotyczy tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał, że nie mogło zakończyć się orzeczeniem rozstrzygającym co do istoty sprawy i zasadnym było umorzenie postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Nie zgadzając się z powyższą decyzją E. G. i W. G. zaskarżyli ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i wnieśli o ponowne rozpatrzenie "prośby" i przywrócenie na mapie działek nr 374/2, 374/3 i 380/3 obr. 207 R. – Ś. i przysługujących im na nich praw. W dalszej części podtrzymali w całości argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: W myśl przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzygający skargę na akt administracyjny (tu decyzja) dokonuje jego oceny mając na uwadze wyłącznie stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia aktu (wydania decyzji), jak i stan sprawy istniejący na ten dzień, a wynikający z akt administracyjnych (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że nie może ona pozostać w obrocie prawnym, bowiem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Zaniedbanie organu administracji polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego jest wadą postępowania, uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej wydanej w wyniku takiego zaniedbania. Ocena dowodów powinna być oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej instancji, jak i drugiej instancji (art. 136 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie wywiązały się należycie z obowiązków wynikających ze wspomnianych wyżej przepisów k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.) i wydanego z jej upoważnienia rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454). Stosownie do treści art. 20 tej ustawy ewidencja gruntów jest urzędowym rejestrem zawierającym informacje o gruntach i budynkach. Odnośnie gruntów odzwierciedla ona ich położenie, powierzchnię, granicę, rodzaj użytków gruntowych oraz ich klasę gleboznawczą, oznaczenie ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów, właścicieli i władających. Służy ona planowaniu przestrzennym, wymiarowi podatków i świadczeń, a także oznaczaniu nieruchomości w księgach wieczystych, statystyce publicznej i gospodarce nieruchomościami (art. 21 ustawy). Procedurę prowadzenia ewidencji określa wspomniane wyżej rozporządzenie z dnia 29 marca 2001 r., z którego wynika ciążący na staroście obowiązek utrzymywania aktualności informacji zwrotnych w ewidencji (§ 44 pkt 2). W rozpoznawanej sprawie skarżący E. G. i W. G. domagającą się "przywrócenia na mapie ewidencji gruntów działek nr 374/2, 374/3 i 380/3 obr. 207 R. – Ś. powstałych z dawnej p.gr. 934 objętej KW [...]". Według organu orzekającego w pierwszej instancji zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków mogą wynikać jedynie ze złożenia dokumentów, o których mowa w § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w/w. Złożona przez skarżących dokumentacja, tj. mapa uzupełniająca wraz z wykazem gruntowych znajduje odzwierciedlenie w przepisach prawa i stanowi podstawę do dokonania zmiany. Organ ten umorzył jednak wszczęte postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe, dopatrując się tożsamości przedmiotowej i podmiotowoprawnej sprawy, ze sprawą załatwioną decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] WINGiK (skontrolowaną przez sąd administracyjny – wyrok z dnia 28.02.2005 r. II SA/Rz 461/03). Takie stanowisko organu I instancji zostało zaaprobowane przez organ odwoławczy decyzją z dnia 1 października 2010 r., będącą przedmiotem skargi. Ocena taka, w aktualnym stanie dowodowym sprawy jest co najmniej przedwczesna i w konsekwencji wydanie orzeczenia kończącego sprawę pod względem procesowym, tj. w myśl art. 105 § 1 k.p.a. nie mogło uzyskać akceptacji Sądu. Niesporne jest, w świetle materiału dowodowego niniejszej sprawy, że skarżący – w wykonaniu skierowanego do nich wezwania organu I instancji – złożyli dokumentację, tj. mapę uzupełniającą wraz z wykazem zmian gruntowych, sporządzoną przez geodetę uprawnionego mgr inż. J. C. z dnia [...] lipca 2010 r., włączoną do zasobu Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu [...] lipca 2010 r. pod nr [...]/ operat nr [...]/. Złożona przez skarżących dokumentacja sklasyfikowana została przez organ I instancji jako znajdująca odzwierciedlenie w przepisach prawa i stanowiąca podstawę do dokonania zmiany. Taka w istocie lapidarna ocena tej dokumentacji wymyka się spod jakiejkolwiek kontroli. Organ obowiązany był rozpatrzyć ją szczegółowo w łączności również z nimi dowodami zebranymi w sprawie, w tym też wskazanymi przez skarżących (tu m.in. odpisy z ksiąg wieczystych), jak też ich twierdzeniami i zarzutami. Dopiero bowiem wszechstronna analiza wszystkich dowodów, we wzajemnej łączności, gwarantuje prawidłowe ustalenie stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, będące warunkiem prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Stąd też samo odwołanie się tylko do wcześniejszych decyzji (z dnia [...].02.2003 r. [...]), jak i wyroku tut. Sądu z dnia 28 lutego 2005 r. nie dawało organom podstaw do jednoznacznego (kategorycznego) ustalenia tożsamości przedmiotowej obu tych spraw, a w konsekwencji i umorzenia postępowania w myśl art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, wskutek naruszenia wspomnianych wcześniej zasad postępowania doszło do wydania decyzji w oparciu o nie oceniony należycie materiał dowodowy. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie Sąd uchylił na podstawie art. 135 powołanej ustawy także decyzją organu I instancji, mając na uwadze naruszenie przepisów postępowania przez ten organ, a co jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organ administracji. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji powinny dążyć do wyjaśnienia okoliczności sprawy zgodnie z regułą wyrażoną w art. 7 k.p.a. i przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem przedstawionych wyżej uwag. Z tych względów i na podstawie art. 135, 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.