II SA/Rz 1148/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 listopada 2017 r. sprawy ze sprzeciwu U. G. i R. G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stosunków wodnych oddala sprzeciw. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze ( dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") uchyliło decyzję Burmistrza ( dalej: "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] odmawiającą nakazania M. i T. P. przywrócenia do stanu poprzedniego terenu działki nr 2042/2 i wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 §2 K.p.a. W uzasadnieniu zaś wyjaśnił, że postępowanie zostało przeprowadzone na skutek interwencji U.G. ( dalej: "Skarżąca") właścicielki działki nr 2044 położonej w T. w sprawie nawiezienia kilkudziesięciu ciężarówek ziemi na działkę sąsiadów M. i T. P. nr 2042/2 i zakłócenia gospodarki wodnej na jej działce. W toku postępowania ustalono, że nastąpiło podniesienie terenu działki 2042/2 o około 40 cm w pobliżu ogrodzenia oraz 70-80 cm przy budynku mieszkalnym. Biegły stwierdził, że zostały zasypane lokalne obniżenia terenowe od strony południowej, a wody opadowe z powierzchni dachowych budynku mieszkalnego na działce nr 2042/2 są odprowadzane drenażem do studni chłonnej usytuowanej około 20 m od granicy z działką nr 2044 w miejscu występującego wcześniej lokalnego zagłębienia terenu, "zagospodarowanie działki spowodowało dysproporcje w stosunku do przyległego terenu, lecz nie spowoduje przepływu wód w kierunku działki nr 2044". Na tej podstawie organ I instancji odmówił nakazania przywrócenia do stanu poprzedniego. Zdaniem organu odwoławczego ocena przedstawiona przez biegłego nie została poparta żadnymi obliczeniami czy analizą, brak w niej ustaleń dotyczących działania drenażu, chłonności wykonanych urządzeń i możliwości przejęcia przez nie całej ilości wód z połaci dachowych. Obliczenia dotyczyły jedynie ilości wód spływających z terenów położonych powyżej na działki nr 2042/2 i 2044. W toku postępowania nie stwierdzono występowania szkód spowodowanych zmianą ukształtowania terenu, ale również nie wykluczono możliwości ich występowania. Z akt sprawy wynikało ponadto, że wykonano urządzenia wodne tj. drenaż i studnię chłonną, a nie było informacji o ewentualnym zgłoszeniu ich wykonania lub uzyskaniu pozwolenia. W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie ustalono w sposób bezsporny, czy nie nastąpiło naruszenie stosunków wodnych na działce 2044 spowodowane działaniami wykonanymi na działce 2042/2, oraz czy występują szkody wynikające z naruszenia stosunków wodnych, a więc istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych. W świetle powyższego stwierdził konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, wraz z uzupełnieniem opinii we wskazanym zakresie, co do wykonanego drenażu oraz ewentualnych szkód. W sprzeciwie od powyższej decyzji U. i R. G. przedstawili przebieg ustaleń, pomiędzy nimi a T. P., dotyczących usunięcia powstałego podczas realizacji inwestycji nasypu. W piśmie procesowym z dnia 14 listopada 2017 podnieśli, że teren wskazany przez organ jako nieużytek, to w rzeczywistości teren rolny, z którego zbierana jest trawa dla zwierząt. Woda z terenu sąsiada, spływa prosto na tą działkę, gdyż gliniaste podłoże nasypu nie wchłania jej. Powoduje to dłuższe utrzymywanie się wody na ich działce, opóźnienie zbioru płodów, a z niektórych terenów całkowite ich wykluczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 151 a §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (...). W przypadku nie uwzględnienia sprzeciwu oddala go ( § 2 ). Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Dodany tą ustawą do przepisów P.p.s.a. art. 64a stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka - sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. ( art. 64 e P.p.s.a.) Na podstawie powołanego art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Równolegle do zmiany i wprowadzenia instytucji sprzeciwu w P.p.s.a, w K.p.a. uległ zmianie art. 136. Jego dotychczasowa treść została oznaczona jako §1, dano §2 – 4. W myśl § 2.: "Jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Przepis ten stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy ( § 3). Przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione ( §4). Przedstawione przepisy zakreślają granice postępowania przez organ odwoławczy w ramach art. 138 § 2 K.p.a., które doprecyzowuje charakter administracyjnego postępowania odwoławczego, co kompleksowo uchwycił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia z dnia 30 października 2017 r. II SA/Rz 1115/17. Sąd stwierdził w nim, że:" Przepis art. 138 § 2 K.p.a. jest w swej istocie odstępstwem od zawartej w art. 138 § 1 K.p.a. zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ II instancji. Winien więc być stosowany wyjątkowo, zważywszy na zawartą w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności. Jak bowiem wskazuje przepis art. 138 § 1 K.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, bądź też umarza postępowanie odwoławcze. W sytuacji, kiedy na drodze do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy organ napotyka przeszkody, mogące zostać usunięte przy zastosowaniu art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, winien z tego uprawnienia skorzystać. Co do zasady więc, skuteczne wniesienie środka zaskarżenia, obliguje organ II instancji do ponownej oceny i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy" ( to i pozostałe powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl ). Stwierdzić należy, że wspomniana nowelizacja ograniczyła prawo organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej ( art. 138 § 2 K.p.a.), sprowadzając ją do sytuacji, w której nie wyjaśniono wszystkich istotnych, z punktu widzenia rozstrzygnięcia okoliczności, w których przeprowadzone postępowanie dowodowe nie będzie wymagało uzupełnienia ale przeprowadzenia go niemal w całości. W ocenie Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 29 P.w. Zgodnie z tym przepisem: 1. Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. 2. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. 3. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Z brzmienia tego przepisu można wywieść ogólny zakaz dokonywania przez właściciela działki jakichkolwiek zmian stanu wody na gruncie oraz kierunku jej spływu ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz obowiązek prawny usunięcia wszelkich przeszkód powstałych na jego działce, jeżeli szkodliwie wpływają one na grunty sąsiednie. Inaczej ujmując, zmiana stanu wody na gruncie, względnie zmiana kierunku odpływu jest dopuszczalna gdy nie spowoduje szkody na gruntach sąsiednich, bądź gdy dopuszcza to przepis szczególny. Takim przepisem szczególnym jest między innymi art. 30 P.w. dopuszczający ugodowe uregulowanie zmiany stalunków wodnych na gruncie. W niniejszej sprawie w pierwszej fazie postępowanie zmierzało do załatwienia sprawy w ten sposób. Dokonywane w ramach czynności ustalenia, zapewniania inwestora o prawidłowym uregulowaniu stosunków wodnych, a także realizacji studni chłonnej nie przyniosły jednak rezultatu, czego konsekwencją jest aktualne postępowanie. W świetle przywołanych przepisów Kolegium trafnie wskazało, że w sprawie kluczowe znaczenie miało wyjaśnienie dwóch kwestii: (1) czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie w obrębie działki nr 2042/2 oraz (2) czy ewentualna zmiana stanu wody, o ile wystąpiła, miała szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. W ocenie Sądu żadna z tych kwestii nie została przez organ I instancji wyjaśniona w sposób prawidłowy, wszechstronny i wolny od wątpliwości, jak tego wymagają przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., wręcz przeciwnie stwierdzone wady postępowania sprowadzają je do punktu wyjścia uzasadniając wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy. Ustalenia i rozważania organów w powyższym zakresie wymagają co do zasady wiadomości specjalnych. Nie mogą ograniczać się do prostych stwierdzeń bez konfrontacji z istniejącym w przeszłości i aktualnie stanem wód na gruntach. Regułą jest w tym postępowaniu sięganie do opinii biegłego (zob. np. wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 czerwca 2014 r., II SA/Ke 373/14, LEX nr 1479326; wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 lipca 2013 r., II SA/Łd 336/13, LEX nr 1344924; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lipca 2010 r., IV SA/Wa 586/10, LEX nr 668618; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 września 2009 r., II SA/Rz 99/09, LEX nr 60295; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2009 r., II SA/Wr 669/08, LEX nr 530466). Tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 11 września 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 449/17. Opinia musi być zrozumiała i weryfikowalna. Musi zawierać jasne zobrazowanie poprzez opis stanu faktycznego i szkic sytuacyjny, z mapą wysokościową z naniesionymi niezbędnymi elementami topografii, o której mowa w części opisowej opinii ewentualnie zdjęciami. Powinna przedstawiać rozumowanie biegłego prowadzące do istotnych wniosków stanowiących przedmiot i zadanie opinii. Dane przyjęte przez biegłego i sposób ich analizy oraz wykorzystania, a także ewentualnie przeprowadzone obliczenia i otrzymane wyniki winny poddawać się sprawdzeniu, zarówno przez stronę, organy administracji, jak i sąd kontrolujący. Wymogów tych nie spełnia sporządzona w niniejszej sprawie opinia ani jej uzupełnienie. W sprawie w zasadzie bezsporne jest, że doszło do podniesienia terenu działki 2042/2. Nie ustalono natomiast czy podwyższenie to doprowadziło do zmiany stosunków wodnych i czy nastąpiła w związku z tym szkoda na gruncie Skarżących. Biegły ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że przed zabudową powierzchnia działki nr 2042/2 była usytuowana na podobnym poziomie do działek sąsiednich, przy czym występowały zagłębienia od strony południowej, aktualnie działka nr 2042/2 została podwyższona o 40 cm w pobliżu ogrodzenia oraz 70-80 cm przy budynku mieszkalnym, zasypano lokalne obniżenia terenowe od strony południowej. Na tej podstawie stwierdził, że "zagospodarowanie działki w tym nawiezienie gruntu spowodowało dysproporcje w stosunku do przyległego terenu, lecz nie powoduje przepływu wód w kierunku działki nr 2044". W uzupełnieniu do opinii zaś, że: "podniesienie terenu działki 2042/2 nie przekierowuje całkowicie spływu z pochyłego zbocza na działki wnioskodawczyni" co uzasadnił obliczeniem przepływu wód z pól od strony południowej na działki 204/2, 2042/1, 2044 i analizą ilości spływającej wody. Biegły nie dokonał koniecznego dla oceny przesłanek z art. 29 ust. 3 P.w. porównania stanu wód: kierunku spływu, ilości, przed dokonaniem inwestycji i po jej realizacji. Stwierdzenie, że w terenie nie doszło do zmiany naturalnego kierunku spływu wód nie wyklucza zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zmiana taka może bowiem wystąpić m.in. przez zintensyfikowanie spływu wód na niektórych odcinkach działek. ( podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 23/13). Słusznie również organ odwoławczy wskazuje, że przedstawione w opinii uzupełniającej obliczenia nie uwzględniają, poza wcześniejszymi uwagami, działania występującego na działce nr 2042/2 drenażu, chłonności wykonanych urządzeń i możliwości przyjęcia przez nie całej ilości wody. O ile organy nie mają obowiązku oczekiwać na wystąpienie szkód czy prowadzić postępowanie dowodowe tylko na okoliczność prawdopodobieństwa ( wyrok NSA z dnia 6 lipca 2017 r, sygn. akt II OSK 2795/15), o tyle powinny wziąć pod uwagę to czy przy uwzględnieniu największego stwierdzonego dla danego tereny opadu realne jest powstanie szkody na jaką powołują się Skarżący, zniszczenie płodów, powstanie długoterminowych zastoisk wody. Ustalenia powyższe wymagają przeprowadzenia aktualnego dowodu z oględzin z uwzględnieniem różnej intensyfikacji opadów w zależności od pory roku. Zalegający w aktach spraw protokół z oględzin nie odpowiada wymogom art. 68 § 1 K.p.a. w związku z treścią art. 29 ust. 3 P.w. Został sporządzony w 2015 r. W trakcie sporządzania U. G. podniosła, że T. P. "dowozi jeszcze ziemię", końcowo zaś, że inwestor zobowiązuje się do dokonania drenażu. Od tego czasu nie dokonano oględzin pozwalających na stwierdzenie aktualnego stanu dziełek. Kolejny protokół z oględzin przeprowadzonych z udziałem biegłego nie zawiera żadnych informacji. Do protokołu nie został dołączony żaden szkic, w którym zobrazowano by stan faktyczny w terenie, jego naturalne ukształtowanie ze wskazaniem naturalnego kierunku spływu wód opadowych na objętych postępowaniem działkach oraz ukształtowanie terenu i kierunek spływu wód po nadsypaniu. Dołączono jedynie mapę, z której nie można odczytać tych informacji. Słuszne są również wątpliwości organu odwoławczego dotyczące legalności wykonanych urządzeń powstałych w miejscu dotychczasowego naturalnego zagłębienia i ich ewentualny wpływ na zmianę stosunków wodnych. Stwierdzone uchybienia uzasadniają potrzebę przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania dowodowego w całości. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.