II SA/Rz 115/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Małgorzata Wolska/spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 11 maja 2011 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. ustalającą dla W. i T. K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n. "budowa budynku gospodarczego, na działce nr ewid. 1493/3, położonej w miejscowości K., gm. K.". Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla wymienionej wyżej inwestycji toczyło się na wniosek W. i T. K. Po przeprowadzeniu postępowania, Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji – wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że na terenie objętym wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie ma obowiązku jego sporządzenia. Planowana inwestycja spełnia wymagania ładu przestrzennego oraz będzie uzupełnieniem istniejącej zabudowy na terenie objętym wnioskiem oraz kontynuacją zagospodarowania terenów sąsiednich. Inwestycja nie wymaga postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, nie będzie oddziaływać na obszar Natura 2000 oraz nie leży w Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000 i nie będzie realizowana w pobliżu jej granicy. Teren inwestycji położony jest poza terenami objętymi ochroną i poza obszarem górniczym. Nie będzie narażony na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożony osuwaniem się mas ziemnych. Nie przewiduje się realizacji inwestycji publicznych o znaczeniu ponadlokalnym. W złożonym przez G. L. piśmie z dnia [...] września 2010 r., które organ uznał za odwołanie, wyżej wymieniona wskazała, że nie zgadza się na planowaną inwestycję. Teren objęty wnioskiem nie spełnia wymogu z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast część tekstowa i graficzna stanowiąca załącznik do decyzji nie spełnia wymagań z art. 3 ust. 3. Podkreśliła, że działka nr 1493/3, będąca współwłasnością W. i T. K. nie posiada drogi dojazdowej, na co wielokrotnie zwracała uwagę organowi, a czego w ogóle nie wzięto pod uwagę przy wydawaniu decyzji. Współwłasność w drodze dojazdowej w minimalnym zakresie nie pozwala wnioskodawcom na przemieszczanie się po niej. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że celem postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest ustalenie czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Organ bada zatem czy zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym dotyczące dostępu do drogi publicznej. Kolegium wskazało, że teren objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, leży w obrębie zabudowy zagrodowej jednorodzinnej i usługowej wsi K., po południowej stronie drogi krajowej nr 9. Od strony zachodniej przylega do drogi wewnętrznej, wspólnej (działka nr 1479). Kolegium wskazując na treść art. 2 pkt 14 powyższej ustawy, zawierającego definicję "dostępu do drogi publicznej" wyjaśniło, że dojazd na teren objęty wnioskiem zapewniony jest z drogi wojewódzkiej nr 875 relacji K.-S., poprzez drogę gminną (działka nr ewid. 1900) i drogę wewnętrzną wspólną (działka nr 1479). Inwestorzy wykazali dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr 1479, której W. K. jest współwłaścicielem w 15/64 części. Udział ten otrzymała w drodze darowizny od siostry aktem notarialnym [...].06.2010r. Rep. [...]. Nadto kwestia uzgodnienia zasad korzystania z drogi wewnętrznej, pozostaje poza zakresem działania organów architektoniczno-budowlanych. Zasadnie zatem organ I instancji uznał, że warunek dostępu do drogi publicznej został spełniony, bez konieczności legitymowania się przez inwestora "służebnością drogową". Reasumując Kolegium podniosło, że teren objęty inwestycją posiada dostęp do drogi publicznej poprzez fakt, że działka nr 1493/3 przylega do działki drogowej 1479, której współwłaścicielem jest W. K. Organ podkreślił, że zaskarżona decyzja nie rodzi praw do terenu i nie narusza praw i uprawnień osób trzecich. Warunki zawarte w zaskarżonej decyzji, muszą zostać uwzględnione na etapie projektowania. Decyzja w tym przedmiocie w sposób możliwie jak najszerszy ustala warunki inwestowania, których konkretyzacja następuje dopiero na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie G. L. wniosła o "odrzucenie orzecznictwa Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].12.2010r. Nr [...]". Raz jeszcze podkreśliła, że działka na której planowana jest inwestycja nie posiada odpowiedniej drogi dojazdowej i zakwestionowała ustalenia organu dotyczące dostępu do drogi publicznej. Zdaniem skarżącej działka nr 1493/2, będąca współwłasnością W. i T. K., nie posiada drogi dojazdowej, nie graniczny z drogą zaliczaną do dróg publicznych ani poprzez drogę wewnętrzną ani służebność drogową. Inwestorzy do ww. działki dojeżdżają po działce będącej własnością skarżącej, bez jej zgody i przyzwolenia. Udział jaki otrzymała W. K., od swojej siostry w drodze darowizny, wynosi zaledwie 5/64 części (nie jak ustali organ 15/64 części), to zaledwie 0,8mb, czyli zwykła wąska ścieżka rowerowa a nie droga dojazdowa. Fakt, że działka nr 1493/3 przylega do działki nr 1479 (łąka kl. IV) nie stanowi dostępu do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wniosło o jej oddalenie i również powołał się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Za bezzasadny uznano zarzut niewielkiego udziału inwestorów we współwłasności. Sam fakt, że działka na której planowana jest inwestycja przylega do działki, której współwłaścicielką jest W. K., jest wystarczający do uznania, że działka posiada dostęp do drogi publicznej. W piśmie z dnia 13 lipca 2010 r., G. L. raz jeszcze zwróciła uwagę, że uznanie, iż działka nr 1493/2 posiada dostęp do drogi publicznej jest fikcją. Jednocześnie zawnioskowała o zwrot kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy wyjaśnić skarżącej, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny rozważa zatem wyłącznie kwestię, czy decyzja organu administracji publicznej mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprawowana jest w graniach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w omówionym zakresie Sąd nie stwierdził, aby przy jej wydawaniu doszło do naruszenia prawa. W konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 powyższej ustawy, skarga podlegała oddaleniu. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Wszczęte zostało, jak wynika z akt sprawy, na wniosek W. i T. K. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu na inwestycję p.n. budynek gospodarczy na działce nr 1493/3, poł. w K. Przepis art. 4 ust. 2 ustawy stanowi: "W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie zasobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy". Z treści przepisu art. 59 ust. 1 ustawy wynika m.in. że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei zgodnie z art. 56 i 64 ust. 1 ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi (chodzi tutaj także o sprzeczność z unormowaniem samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W razie zatem spełnienia ustawowych warunków strona wnioskująca ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści, zaś ewentualna odmowa przez organ prowadzący postępowanie ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie. Trzeba też wskazać, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenów pozbawionych planu miejscowego możliwe jest wyłącznie w razie łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt. 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenie terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). Zaskarżoną decyzją została utrzymana w mocy decyzja Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2010 r. ([...]), którą wymieniony ostatnio organ ustalił – na wniosek W. i T. K. – warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr 1493/3, poł. w K. Wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w świetle regulacji zawartej w cyt. wyżej art. 59 ust. 1 ustawy, nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. Realizacja tej inwestycji doprowadzi do zmiany zagospodarowania terenu, która wymaga pozwolenia na budowę (art. 28 w zw. z art. 3 pkt. 1 lit. a i pkt. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Lektura akt administracyjnych i uzasadnienie decyzji organów obu instancji prowadzi do wniosku, że zostały spełnione materialnoprawne przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy dla konkretnej inwestycji, tj. wskazanej we wniosku W. i T. K. W szczególności należy podkreślić, że działka 1493/3 przeznaczona przez inwestora na przedmiotową inwestycję znajduje się w terenie, na którym brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i nie ma też obowiązku opracowania takiego planu. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów (art. 60 ust. 4 ustawy), tj. Okręgowej Izby Architektów (pod nr [...]). W toku postępowania, z zachowaniem warunków określonych przepisami art. 53 ust. 3 ustawy oraz § 3 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 ustawy – wyznaczając granice obszaru analizowanego na kopii mapy w skali 1:1000 – a wyniki tej analizy (zawierające część tekstową i graficzną) stanowią załącznik nr 2 decyzji wydanej w dniu [...] sierpnia 2010 r. Ustalone tą decyzją gabaryty i parametry zabudowy wynikają z powyższej analizy urbanistyczno-architektonicznej, w szczególności planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację zagospodarowania terenów sąsiednich, na przedmiotowym terenie nie przewiduje się realizacji inwestycji publicznych o znaczeniu ponadlokalnym. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, tj. z drogi wojewódzkiej nr 875 relacji K. – S., poprzez drogę gminną (działka nr 1900) i drogę wewnętrzną wspólną (działka nr 1479). Skoro więc, w świetle materiału zebranego w sprawie, zostały łącznie spełnione warunki określone przepisami art. 61 ustawy, to ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji było prawidłowe i nie znajduje Sąd żadnych podstaw do uznania, iż decyzja Burmistrza, jak i utrzymująca ją w mocy skarżona decyzja z dnia [...] października 2010 r. naruszyły prawo w zakresie, o jakim mowa była na wstępie niniejszych wywodów. Skarżąca koncentrowała swe zarzuty – zawarte w odwołaniu, jak i następnie w skardze – wyłącznie na kwestii niespełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W jej ocenie teren inwestycji – działka nr 1493/3 poł. w K. nie ma dostępu do drogi publicznej, organ wskazuje "fikcyjną drogę dojazdową" do tej działki, zaś inwestorzy do własnego budynku mieszkalnego dojeżdżają po działce będącej jej własnością i bez jej zgody, co powoduje "ciągłe nieporozumienia". Sąd nie podziela tego zarzutu, a więc w istocie naruszenia prawa materialnego i tym samym nie mógł on odnieść spodziewanego przez skarżącą rezultatu. Udokumentowany materiał dowodowy niniejszej sprawy wskazuje bowiem w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej – do drogi wojewódzkiej K. – S. poprzez drogę gminną (działka nr 1900) i drogę wewnętrzną (działka nr 1479); tej ostatniej działki W. K. jest współwłaścicielem (5/64 części). Bez wątpienia więc przedmiotowy teren posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy. Nadto zasady korzystania z drogi wewnętrznej będącej przedmiotem współwłasności (przy największym udziale Skarbu Państwa, wg wypisu z ewidencji gruntów znajdującego się w aktach sprawy), jak trafnie zauważono w odpowiedzi na skargę, pozostają poza zakresem rozstrzygnięcia organów właściwych do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł jak w sentencji.