II SA/Rz 1150/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Elżbieta Mazur - Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r.nr [...] w przedmiocie uznania wniesionych zarzutów do postępowania egzekucyjnego za nieuzasadnione -skargę oddala- Przedmiotem skargi J. M. (dalej w skrócie: "skarżący") jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej w skrócie: "[...]WINB") z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] (dalej w skrócie: "PINB") z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uznania wniesionych zarzutów do postępowania egzekucyjnego za niezasadne. Kwestionowane postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. W wyniku czynności kontrolnych PINB ustalił, że na działce nr 123 w [...] stanowiącej własność skarżącego, prowadzono samowolnie roboty budowlane związane z budową fundamentu i ścian murowanych wokół istniejącego budynku mieszkalnego konstrukcji drewnianej. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] PINB nakazał skarżącemu rozbiórkę samowolnie realizowanego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 123 przy ul. [...] w [...] do dnia 30 marca 2012 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...][...]WINB stwierdził nieważność powyższej decyzji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] PINB odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...][...]WINB uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PINB. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] PINB odmówił uchylenia lub zmiany decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...][...]WINB uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PINB. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] PINB wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] PINB odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...][...]WINB uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PINB. Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nr [...] PINB odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...][...]WINB utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1011/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę skarżącego od powyższego postanowienia. Następnie wyrokiem z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 363/15 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącego od powyższego wyroku. Pismem z dnia 29 marca 2017 r. skierowanym do PINB Z. K. wniosła o wykonanie decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]. Pismem z dnia 7 kwietnia 2017 r., doręczonym skarżącemu w dniu 10 kwietnia 2017 r., PINB wezwał skarżącego do wykonania obowiązku zawartego w decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] nakazującego rozbiórkę samowolnie realizowanego budynku mieszkalnego na działce nr 123 w [...] przy ul. [...] do dnia 30 marca 2012 r. Poinformował również, że w przypadku dalszego uchylania się od wykonania obowiązku wynikającego z powyższej decyzji, PINB podejmie dalsze czynności wynikające z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wobec nie zastosowania się do wezwania, w dniu 18 maja 2017 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy Nr [...] obejmujący obowiązek wynikający z decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], który w tym samym dniu został zaopatrzony w klauzulę wykonalności. Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], doręczonym skarżącemu w dniu 22 maja 2017 r., PINB nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 59.097,60 zł z powodu uchylania się przez skarżącego od wykonania obowiązku nakazującego rozbiórkę samowolnie realizowanego budynku mieszkalnego na działce ew. nr 123 w [...] przy ul. [...] oraz wezwał go do wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku w terminie 21 dni od daty doręczenia postanowienia. W piśmie z dnia 24 maja 2017 r., złożonym w siedzibie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu 29 maja 2017 r., skarżący podniósł następujące zarzuty przeciwko prowadzeniu egzekucji: - doszło do przedawnienia wykonania obowiązku, co skutkuje brakiem podstawy do prowadzenia egzekucji w jakiejkolwiek części, - egzekwowany obowiązek jest niezgodny ze stanem faktycznym i prawnym z racji tego, że jego budynek był i jest wykonany zgodnie z przepisami prawa na co posiada stosowne dokumenty. - w prowadzonej egzekucji w ogóle nie został uwzględniony w żadnym zakresie szczególny interes strony - skarżącego J. M., znajdującego się w szczególnie trudnej sytuacji materialnej i życiowej, będącego ofiarą tragedii powodzi, który stracił majątek i dorobek całego życia, - skarżący jest całkowicie niezdolny do pracy oraz do samodzielnej egzystencji, jest inwalidą I grupy, - skarżący nie ma żadnych środków dochodu, utrzymuje się z zasiłków z pomocy społecznej, oraz jadłodajni przy parafii. W uzasadnieniu zarzutów wskazał, że w trakcie powodzi w 2010 r. drewniane ściany budynku zostały obmurowane cegłą. Podniósł, że PINB niesłusznie naliczył grzywnę skoro budynek nie zmienił swoich gabarytów, ponadto ustalając jej wysokość przeliczono zabudowę całego budynku, w tym powierzchnię ganku, który jest uzupełnieniem istniejącej zabudowy i jego budowa nie wymagała pozwolenia ani zgłoszenia. Zarzucił, że przed powodzią nie nakazano rozbiórki budynku, który był wybudowany zgodnie z przepisami prawa. Ponadto zarzucił naruszenie art. 33 § 1 pkt. 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm. – dalej w skrócie: "U.p.e.a."). W związku z powyższym wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego w całości. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] PINB uznał wniesione zarzuty za nieuzasadnione. Jako podstawę prawną postanowienia podał art. 34 § 4 U.p.e.a. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że podstawą zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji mogą być przesłanki wymienione w art. 33 § 1 pkt. 1-10 U.p.e.a. Dlatego też zarzuty przedawnienia wykonania obowiązku, legalności budowy budynku, oraz odnoszące się do sytuacji osobistej i majątkowej skarżącego jako niewymienione w powyższym przepisie nie mogły być uwzględnione. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, powtarzając argumentację zawartą w piśmie z dnia 24 maja 2017 r. W uzasadnieniu postanowienia [...]WINB przytoczył treść przepisów art. 33 i 34 U.p.e.a. Dalej wskazał, że obowiązek rozbiórki budynku mieszkalnego na działce ew. nr 123 w [...] przy ul. [...] istnieje i jest wykonalny. Decyzja z dnia [...].11.2011 r. nr [...] jest decyzją ostateczną i podlega wykonaniu. Powyższy obowiązek jest obowiązkiem o charakterze niepieniężnym, a zatem nie może ulec przedawnieniu. Ponadto egzekwowany obowiązek został określony zgodnie z treścią obowiązku wynikającego z w/w decyzji PINB. Zgodnie z art. 15 § 1 U.p.e.a. skarżącemu doręczono upomnienie, w którym wezwano go do wykonania obowiązku zawartego w decyzji z dnia [...].11.2011 r. nr [...]. W ocenie [...]WINB skarżący nie wykazał, aby zachodziła jakakolwiek z przesłanek U.p.e.a., a wymaganych do uwzględnienia zarzutów zgłoszonych przeciwko prowadzonemu postępowaniu egzekucyjnemu. Pozostała część argumentacji skarżącego stanowi w istocie zarzut odnoszący się do samej zasadności orzeczonej przez PINB rozbiórki przedmiotowego budynku mieszkalnego, a taki zarzut nie mieści się w przepisie art. 33 § 1 U.p.e.a. Wyjaśnił też, że zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym mają na celu ochronę uczestników tego postępowania w zakresie jego prawidłowości, nie służą zaś weryfikacji ostatecznych decyzji stanowiących podstawę tytułu wykonawczego. W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie, wnosząc o jego zmianę i uwzględnienie zarzutów, a w konsekwencji uchylenie postanowienia PINB z dnia 26 czerwca 2017 r. i umorzenie postępowania egzekucyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia PINB. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 87 w zw. z art. 32 w zw. z art. 2 Konstytucji poprzez błędne uznanie, że w zaistniałym stanie faktycznym zachodzą podstawy do utrzymania w mocy postanowienia PINB z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], oraz naruszenie przepisów postępowania t. j. art. 5 i nast. w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej w skrócie: "K.p.a.") - poprzez brak rzetelnego wyjaśnienia sprawy, co ostatecznie skutkowało wydaniem błędnego postanowienia przez [...]WINB, czego dalszym skutkiem było również utrzymanie w obrocie prawnym postanowienia PINB z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]. W pozostałej części skargi powtórzył argumentację zawartą w piśmie z dnia 24 maja 2017 r. oraz odwołaniu. W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie: "P.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a. pod kognicję sądów administracyjnych oddano postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Ponieważ zaskarżone postanowienie, z uwagi na swój przedmiot, nie jest objęte wzmiankowanym wyłączeniem, Sąd poddał je kontroli przez pryzmat jego zgodności z prawem. Wynik tej kontroli wypadł pozytywnie, co przekłada się na konkluzję, że kwestionowane skargą postanowienie nie narusza tak prawa materialnego, jak i procesowego. Z uwagi na podnoszone w skardze zarzuty, dalsze uwagi należy poprzedzić wstępem o charakterze ogólnosystemowym, charakteryzującym istotę postępowania egzekucyjnego. Jak wynika z treści art. 1 U.p.e.a. ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określa: 1) sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków; 2) prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków; 3) zasady i sposób prowadzenia Rejestru Należności Publicznoprawnych oraz udostępniania danych z tego rejestru. Administracyjne postępowanie egzekucyjne jest więc prawnie określonym trybem działania uprawnionych podmiotów, w ramach którego wymusza się na zobowiązanych realizacje nałożonych na nich obowiązków. W postępowaniu tym kwestia zasadności nałożenia obowiązku na zobowiązanego – w analizowanej sprawie, nałożonego na skarżącego obowiązku rozbiórki budynku – nie podlega weryfikacji, albowiem celowi temu służyło postępowanie jurysdykcyjne, którego zwieńczeniem była decyzja ów obowiązek wyrażająca – w niniejszej sprawie było to postępowanie zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], którą PINB nakazał skarżącemu rozbiórkę samowolnie zrealizowanego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 123 przy ul. [...] w [...]. Z wyłożonych względów, w toku administracyjnego postępowania egzekucyjnego organy nie były uprawnione do badania, czy nałożony na skarżącego obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego był zasadny czy też nie; czy obiekt ten został wzniesiony zgodnie z prawem. Środki prawne przysługujące skarżącemu w toku postępowania egzekucyjnego służą jedynie weryfikacji, czy sam proces "wymuszenia" realizacji nałożonego na niego obowiązku przebiega zgodnie z prawem, a więc z poszanowaniem wyrażonych w jego treści wartości. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że nałożony na skarżącego ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. obowiązek nie został wykonany, co skutkowało doręczeniem mu w dniu 10 kwietnia 2017 roku upomnienia, którym wezwano go do realizacji nakazu rozbiórki z jednoczesnym pouczeniem, o konsekwencjach niepodjęcia takiego działania. Wobec bierności skarżącego, w dniu 22 lipca 2017 roku doręczono mu tytuł wykonawczy, o treści spełniającej wymogi określone w art. 27 U.p.e.a. W ustawowym terminie skarżący wniósł zarzuty. Organy prawidłowo odniosły się do ich treści podając, że: - obowiązek nakazu rozbiórki obiektu budowlanego nie podlega przedawnieniu; przedmiotowa problematyka była już przedmiotem wypowiedzi sądów administracyjnych – zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 marca 2017 r. II SA/Kr 1530/16; - zgodność wzniesienia budynku objętego nakazem rozbiórki z prawem, nie może stanowić przedmiotu weryfikacji w toku postępowania egzekucyjnego, w tym i w ramach rozpatrywania wniesionych przez zobowiązanego zarzutów. Potwierdzeniem tego stanowiska jest treść art. 29 ust. 1 U.p.e.a. zgodnie z którym organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym; - właściwie określono wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia – zgodnie z art. 121 § 4 i § 5 U.p.e.a. - a zatem niezasadny jest zarzut błędnego sparametryzowania wielkości uwzględnianych przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia do realizacji obowiązku nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Sąd w tym miejscu zauważa, że kwestia prawidłowego ukształtowania wysokości grzywny w celu przymuszenia nie może być przedmiotem zarzutu. Zagadnienie to weryfikuje się w ramach rozpoznania zażalenia na wydane w trybie art. 122 U.p.e.a. postanowienie nakładające tę grzywnę, które skarżący zresztą wniósł – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 maja 2014 r., sygn. II SA/Wr 113/14; - sytuacja życiowa, dochodowa, majątkowa i zdrowotna skarżącego nie może stanowić podstawy do wniesienia zarzutów w trybie art. 33 U.p.e.a. Powołany przepis zawiera zamknięty katalog podstaw umożliwiających skorzystanie z tego środka prawnego i nie przewiduje oparcia go na wskazanych przez skarżącego uwarunkowaniach osobistych. Należy zwrócić uwagę, że przedmiotem analizy organów wydających postanowienia w ramach rozpoznania wniesionych przez skarżącego zarzutów, nie była kwestia uciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego – art. 33 § 1 pkt 8 U.p.e.a. Wprawdzie skarżący w żaden sposób nie artykułował, że o to wnosi, niemniej jednak z uwagi na powołanie się na swoją trudną sytuację życiową, majątkową i dochodową można było tę kwestię poruszyć. Niepodjęcia tego działania Sąd nie kategoryzuje jako uchybienia, jednak z uwagi na fakt, iż skarżący nie jest prawnikiem i z pomocy prawnika nie korzysta, uznał że należy się do niego odnieść w niniejszym uzasadnieniu. Stosowanie zinstytucjonalizowanego przymusu zmierzającego do wymuszenia realizacji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego sprowadza się zasadniczo do stosowania dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. W orzecznictwie utrwalony jest już pogląd, że pierwszy z tych środków z założenia jest łagodniejszy – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Sz 536/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Bk 286/17. Niezależnie więc od tego, jak kształtuje się sytuacja skarżącego, wobec niewykonania przez niego obowiązku rozbiórki, organ egzekucyjny nie miał innej możliwości, jak nałożyć na niego grzywnę w celu przymuszenia. Uwzględniając podane ustalenia i argumenty, Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 P.p.s.a.