II SA/Rz 1152/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku w sprawie uregulowania stosunków wodnych na gruncie uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]. II SA/Rz 1152/11 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi A. P. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako SKO) z dnia [...] września 2011 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] o odmowie uwzględnienia wniosku w sprawie uregulowania stosunków wodnych na gruncie. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał przepis art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako K.p.a.) w zw. z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm., dalej jako u.p.w.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem A. P. z dnia 22 listopada 2006 r. o uregulowanie stosunków wodnych na gruncie. W uzasadnieniu podniesiono, że B. K. bez pozwolenia wykonał na sąsiedniej działce staw, przez którego wały przelała się woda i zamuliła rów przebiegający przez jej nieruchomość podtapiając łąkę, a dla łatwiejszego odpływu wód ze stawu, wykonał znacznej głębokości wykop na jej nieruchomości. W sprawie orzekało kilkakrotnie SKO, które: 1. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] uchyliło decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] o odmowie uregulowania stosunków wodnych na działce nr 912, położonej w K., 2. decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...] uchyliło decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] września 2008 r., nr [...] o odmowie uregulowania stosunków wodnych na działce nr 912 w K., 3. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] uchyliło decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] o odmowie A. P. uwzględnienia żądań określonych we wniosku z dnia 22 listopada 2006 r., następnie sprecyzowanych pismem z dnia 23 lutego 2009 r. 4. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] uchyliło decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. o odmowie uwzględnienia wniosku A. P. o uregulowaniu stosunków wodnych na działce nr 912 w K., 5. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] uchyliło decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] o odmowie uwzględnienia żądań zawartych we wniosku z dnia 22 listopada 2006 r. sprecyzowanym pismem dnia 23 lutego 2009 r. dotyczących uregulowania stosunków wodnych na gruncie w miejscowości K. w rejonie działki nr ewid. 912. Po kolejnym rozpatrzeniu wniosku A. P. w sprawie uregulowania stosunków wodnych na gruncie, Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] odmówił A. P. uwzględnienia żądań określonych we wniosku z dnia 22 listopada 2006 r. następnie sprecyzowanym pismem z dnia 23 lutego 2009 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że nie można jednoznacznie stwierdzić, że wybudowany na nieruchomości nr 913 staw zmienił stosunki wodne na przyległej działce nr 912, oraz że zmiana stosunków wodnych szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Na ewentualne pogorszenie się stosunków wodnych na terenie łąki (działka nr 912) niewątpliwe może mieć wpływ bardzo zły stan techniczny wodnicy (rowu) poniżej wykonanego stawu, zwiększone roczne opady atmosferyczne lub źle zaprojektowany kolektor. Organ stwierdził, że skoro wybudowanie stawu nie wpływa szkodliwie na nieruchomości sąsiednie, w tym na nieruchomość A. P., nie został naruszony art. 29 u.p.w., zabraniający dokonywania zmian stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Obecny stan wody na gruncie nie daje podstaw do stwierdzenia wystąpienia szkód na nieruchomościach sąsiednich. Z przedstawionej opinii biegłego wynika, że art. 29 u.p.w. nie może być podstawą do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, gdyż nie zostały spełnione jego przesłanki, a mianowicie nie wykazano szkodliwego oddziaływania ze względu na dokonane zmiany. Nadto zmiany te w świetle obowiązującego prawa zostały utrwalone. W odwołaniu od tej decyzji A. P. wniosła o pozytywne rozpatrzenie sprawy. Odwołująca nie zgodziła się z wydaną decyzją organu I instancji wskazując, że nie wiadomo, czy staw na działce nr 913 miał pozwolenie wodno-prawne oraz jaki wpływ miało usytuowanie stawu na środku rowu, gdy przy opadach deszczu woda nie wpływa do niego, tylko przepływa obok stawu i rozlewa się po łące tworząc rozlewisko. Na skutek tego łąka stała się podmokła, przez co strona ma utrudnione prace polowe i wypas bydła. Zadała też pytanie czy przeszkodą nie jest wstawienie na działce nr 911/3 kręgów betonowych o średnicy 50 cm, które utrudniają odpływ wód. W jej ocenie zachodzi naruszenie stosunków wodnych na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. SKO decyzją z dnia [...] września 2011 r., opisaną na wstępie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że staw wykonany na działce nr 913, stanowiącej obecnie własność M. S., został wykonany na rowie, nie stanowiącym obecnie urządzenia melioracji wodnych szczegółowych w świetle przepisów ustawy Prawo wodne. Wody dopływające rowem do stawu są częściowo piętrzone, a nadmiar wody odprowadzany jest dalszym odcinkiem rowu przez nieruchomość nr 912, stanowiącą własność A. P., dalej krytym odcinkiem przez nieruchomość nr 911/3, stanowiącą własność M. S. i dalej, aż do starego koryta rzeki N. Z powyższego wynika, że staw jest przepływowy w rozumieniu przepisów prawa wodnego. Wykonanie zaś urządzeń wodnych tego rodzaju wymaga pozwolenia wodnoprawnego. W sytuacji, gdy szkoda jest wynikiem bezprawnego działania polegającego na realizacji pozwolenia niezgodnie z jego treścią, a więc niedotrzymania jego warunków, a nie jego realizacji, dla jej dochodzenia nie jest właściwy przedsądowy tryb postępowania administracyjnego określony w art. 185 i 186 prawa wodnego. Reasumując Kolegium stwierdziło, że wobec braku możliwości stwierdzenia, że doszło do zakłócenia stosunków wodnych w rozumieniu art. 29 u.p.w., przy przyjęciu, że zbiornik wodny jest przepływowy, jako taki wymaga uzyskania pozwolenia wodno prawnego, co w konsekwencji rodzi odpowiedzialność odszkodowawczą podmiotu jako korzystającego ze środowiska, brak podstaw do uwzględnienia żądań odwołującej się. W skardze na tę decyzję A. P. oceniła, że decyzje organów obydwu instancji są wadliwe i domagała się ponownego rozpoznania sprawy, podnosząc, że są one dla niej krzywdzące. W jej ocenie zmiana stosunków wodnych na skutek zbudowania stawu jest niewątpliwa gdyż na skutek jego zbudowania w sposób istotny zmieniło się ukształtowanie terenu. Nadto na nieruchomości M. S. posadowiono kręgi betonowe o małej przepustowości, które powodują, że woda płynąca rowem (ze stawu) obrywa jej łąkę, gdyż nie mieści się we wstawionych kręgach betonowych. Zarzuciła, że staw został wybudowany bez zezwolenia i powoduje on zasadnicze zmiany na gruncie, w tym zmiany w zakresie odpływu wód z uwagi na zmiany w ukształtowaniu terenu, nadto przy obfitych opadach woda nie przepływa przez staw a następnie rowem, lecz obok niego przez grunty skarżącej, powodując szkody. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne i mają znaczenie dla rozstrzygnięcia. Z akt administracyjnych, które zostały przedstawione Sądowi wynika, że wnioskiem z dnia 22 listopada 2006 r. kierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego A. P. zwróciła się o sprawdzenie legalności wybudowania na sąsiedniej działce ewidencyjnej stawu. We wniosku tym wskazała na fakt przelewania się spiętrzonej wody ze stawu, ale także na położenie na dalszym biegu rowu odprowadzającego wody - kręgów betonowych o niewielkiej średnicy i wzniesienie betonowej podmurówki pod ogrodzenie, co spowodowało zmniejszenie przepustowości i "obrywanie łąki" przez wodę. Wniosek ten został sprecyzowany dopiero na wezwanie organu I instancji po kolejnym uchyleniu przez SKO jego decyzji pismem z dnia 23 lutego 2009 r. W piśmie tym skarżąca domagała się wydania przez Burmistrza [...] na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Również tu jako źródła zmiany stanu wody na jej działce upatrywała zarówno w wykonaniu stawu na działce 913 na rowie odprowadzającym wody, jak i zmniejszeniu przepustowości tego rowu na dalszym odcinku jego biegu przez zasypanie go na działce 911/3 i wstawieniu kręgów betonowych o małej przepustowości ale i wykonaniu podmurówki betonowej pod ogrodzenie, które to urządzenia przy większych opadach lub przy topnieniu śniegu tamować miały odpływ wody, co z kolei powoduje obrywanie brzegów rowu i szkody na łące. W toku prowadzonego postępowania o uregulowanie stosunków wodnych zostały przeprowadzone następujące dowody: oględziny spornego terenu w dniach 19.12.2007 r., 20.05.2009 r., 2.07.2010 r., 15.07.2010 r. i 23.09.2010 r., przesłuchano w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu 19.12.2007 r. – poprzedniego właściciela działki 913 i 911/3 B. K. – jak wynika z protokołu tej rozprawy w charakterze strony, mimo że oświadczył, iż nie jest on już właścicielem tych nieruchomości, przesłuchano w charakterze strony A. P. oraz opinia biegłego z zakresu melioracji wodnych, który to dowód był następnie uzupełniany, wykonano fotografie. Zauważyć należy, że zeznanie B. K. ograniczyło się tylko do stwierdzenia, że nie jest on stroną postępowania, albowiem działki przekazał w ostatnim czasie swojej córce M. S., która przebywa we Francji. Z protokołu oględzin wynika, że w dniu oględzin nie stwierdzono blokowania odpływu wód ani tworzenia się zastoju (piętrzenia) – "cofki" na działce nr 912. Stwierdzono, że naturalny spływ wód przebiega ze spadkiem terenu, tj. z kierunku północno-wschodniego w kierunku południowo-zachodnim. Z opisu wynika też, że kręgi betonowe zakrywające rów odwodnieniowy na działce nr 911/3 mają Ø 60, przy czym jeden z tych kręgów został posadowiony na działce nr 912. Z treści protokołu oględzin nie wynika natomiast, aby jakiś krąg betonowy inny niż wyżej wskazany znajdował się na nieruchomości wnioskodawczyni, mimo że na kopii z mapy ewidencyjnej załączonej do protokołu, mającej spełniać rolę podkładu pod szkic sytuacyjny zaznaczono, że taki "przepust" jest na tej działce zlokalizowany. Z protokołu oględzin z dnia 20.05.2009 r. wynika jedynie, że "od poprzedniej wizji w terenie nie stwierdzono zmiany na gruncie stosunków wodnych". Podobny zapis znalazł się w protokole z oględzin z dnia 02.07.2010 r. Natomiast w protokołach z dnia 15.07.2010 r. ani z dnia 23.09.2010 r. nie zawarto już żadnych opisów poprzednich oględzin. Z opisu stanu faktycznego na gruncie zawartego w opinii biegłego B. K. wynika, że: "...na środku łąki wybudowany jest przepust Ø 40 [cm] i dł. 4 [m] w celach komunikacyjnych niezbędnych dla właściciela działki nr 912. Przy granicy działki nr 912 i nr 911/4 na działce nr 912 widać wlot kolektora Ø 80 [cm], którego pierwszy krąg leży na tej działce. Przed wlotem do kolektora widoczne wyrwy na skarpach rowu po obu stronach na długości około 8 [m]. Dalej kolektor przebiega przez działkę nr 911/3 i nr 911/4 do działki nr 1770 stanowiącej drogę i pod drogą przepustem przechodzi w kierunku zachodnim do rzeki N." (...). Biegły odwołując się do braku jakichkolwiek danych o terenie z okresu przed wybudowaniem stawu stwierdził, że uniemożliwia to porównanie z obecnym stanem przedmiotowego terenu i wykazanie zmian. Wskazał, że nawet jeśli aktualnie istnieje szkodliwe oddziaływanie na grunty przyległe to przyczyn może być kilka: nie tylko wybudowany staw, lecz staw wcześniej istniejący, zły stan techniczny wodnicy (rowu) lub źle zaprojektowany kolektor poniżej rozpatrywanego terenu, jak również zwiększone roczne opady występujące na tym terenie. Według biegłego – prawdopodobnie wszystkie te elementy łącznie mogą mieć wpływ na ewentualne pogorszenie się stosunków wodnych na łące. Biegły K. w opinii uzupełniającej z dnia 30 maja 2011 r. stwierdził, że z przeprowadzonej w dniu 12.05.2011 r. wizji lokalnej wynika, że widoczne jest, iż łąka jest znacznie mniej nawodniona niż poprzednio. Stan łąki poniżej stawu uległ zmianie i brak jest oznak stagnacji wody na powierzchni działki, zmniejszył się areał łąki, która jest podmokła. Biegły podkreślił, że na chwilę obecną nie można jednoznacznie stwierdzić, iż staw wybudowany na działce nr 913 zmienił stosunki wodne na przyległej działce nr 912 oraz, że zmiana stosunków wodnych szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie, gdyż brak jest badań gruntowych z tego terenu (dz. nr 912) z okresu przed wybudowaniem stawu na działce nr 913. Jakiekolwiek badania stanu gruntu na działce nr 912 wykonane obecnie nie będą mogły być porównywane ze stanem pierwotnym przed wybudowaniem stawu na działce nr 913. Pomijając już wskazany przez biegłego możliwy sposób przeprowadzenia badania czy wybudowanie stawu na działce nr 913 zmieniło stosunki wodne na działce nr 912 (zasypanie stawu i odczekanie odpowiedniego czasu potrzebnego na ustabilizowanie się wód w gruncie, odtworzenie ich pierwotnego kierunku spływu, a następnie przywrócenie stanu aktualnego) stwierdzić należy, że w wykonanych opiniach w ogóle pominięto kwestie ewentualnego wpływu "przykrycia" dalszego odcinka wodnicy kręgami betonowymi i wpływu powyższego na odpływ wód pochodzących z opadów bądź topniejącego śniegu z działki nr 912, co z pewnością narusza zasadę prawdy obiektywnej wynikającą z art. 7 k.p.a. Biegły sygnalizował brak materiału dowodowego, z którego wynikałaby możność ustalenia, jaki był stan wody na gruncie przed wykonaniem stawu. Mimo, że sprawa została wszczęta jeszcze w 2006 r. to wcale zgromadzonego materiału dowodowego nie można uznać za obszerny i co istotniejsze za wyczerpujący. Jedynie dość ogólne zeznania A. P. wskazują na datę powstania stawu. Bardzo rzadko się zdarza, aby w sprawach o uregulowanie stosunków wodnych na gruncie dostępne były wcześniejsze dane z badań i pomiarów, na które wskazuje biegły. Istnienie takiego materiału byłoby sytuacją wręcz komfortową. W praktyce ustalenie, czy zmienił się stan wody na gruncie następuje zwykle w oparciu o inne dowody, których w niniejszej sprawie zabrakło. W sprawie należałoby ustalić następujące okoliczności: 1. kiedy wykonany został staw na działce nr 913, 2. kiedy przykryta została dalsza część wodnicy na działkach nr 911/3 i 911/4 oraz jakie jest Ø kręgów betonowych, w które tę wodnicę ujęto (tu z protokołu oględzin wynika, że Ø wynosi 60 cm, zaś biegły w swych opiniach wskazuje Ø 80 [cm], co jest oczywistą rozbieżnością, która nie została w żaden sposób wyjaśniona), 3. kiedy został położony przepust na działce nr 912, 4. jaka była średnioroczna wysokość opadów przed i po wykonaniu urządzeń, o których mowa w pkt 1 – 3, z odwołaniem się do źródła tych ustaleń, 5. jaka była sytuacja na gruncie przed i po wykonaniu urządzeń, o których mowa w pkt 1 – 3, czyli jaki miały one wpływ na stan wody na gruncie. Okoliczności te, z wyjątkiem dokładniejszych danych z pkt 4, można i należałoby ustalić w oparciu o zeznania świadków i stron postępowania, bądź też ewentualnie inne środki dowodowe stosownie do art. 75 § 1 K.p.a. Dopiero taki materiał dowodowy zgromadzony stosownie do reguł określonych w art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w połączeniu z wynikami przeprowadzonych oględzin powinien zostać poddany analizie w opinii biegłego. Organ powinien także ustalić, czy wskazane przez skarżącą i potwierdzone w opinii biegłego "wyrwy na skarpach rowu po obu stronach na długości około 8 [m]" na działce nr 912, w istocie nie należy traktować w kategoriach szkody, o której mowa w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. W ocenie Sądu nie tylko zaleganie wody na gruncie, ale zmniejszenie w ten sposób powierzchni łąki, która pełni np. funkcję pastwiska można traktować w kategoriach szkody, tym bardziej, że wyżej wymieniony przepis nie wymaga aby była to znaczna szkoda. Zdaniem Sądu zupełnie nieuprawnione jest dokonanie przez organ I instancji takiej wykładni pojęcia "zastosowanego w art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, zgodnie z którą za istniejący stan wody na gruncie, którego nie można zmienić ze szkodą dla gruntów sąsiednich, należy uznać taki stan wody, który jest stanem średnim z okresu ostatnich 10 lat". Burmistrz posłużył się tutaj analogią z przepisu art. 15 ustawy Prawo wodne. Trzeba jednak mieć na uwadze, że po pierwsze – samo postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczy się już ponad 5 lat, a po wtóre przepis art. 15 dotyczy ustalenia linii brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych. Gdyby ustawodawca chciał w analogiczny sposób ustalać stan wody na gruncie, niewątpliwie zawarłby w ustawie stosowne odesłanie do w/w przepisu. Tymczasem tak nie jest. Mając na uwadze wcześniej wskazane braki w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności naruszenie zasad wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., które niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W ponownym postępowaniu organy prawidłowo – z uwzględnieniem reguł z wyżej powołanych przepisów postępowania, ustalą stan faktyczny w sprawie, w tym daty wykonania stawu na działce nr 913, kolektora na działkach nr 911/3 i nr 911/4 oraz przepustu na działce nr 912, a także jak stan wody na gruncie przedstawiał się przed i po wykonaniu każdego z w/w urządzeń, oraz czy wykonanie któregoś z nich, bądź których z nich, spowodowało zmiany w stosunku do stanu poprzedniego, jeżeli chodzi o stan wody na gruncie i ewentualne szkody na działce nr 912. Wyjaśnione powinny zostać też rozbieżności w zakresie rozmiaru kręgów betonowych, w które została ujęta wodnica na dalszym biegu (na działkach nr 911/3 i nr 911/4).