II SA/Rz 1152/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 lutego 2026 r. sprawy ze skargi W. sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 3 lipca 2025 r. nr SKO.415/309/2025 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 7 maja 2025 r. nr RGS.6730.249.2023.AG; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej W. sp. z o.o. z siedzibą w R. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 3 lipca 2025 r. nr SKO.415/309/2025, wydana w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z 19 września 2023 r. W sp. z o.o. z/s w [...] (dalej: "skarżąca" lub "Spółka") zwróciła się do Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 18 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, na działkach nr [...]. Decyzją z [...] maja 2025 r. nr [...] Wójt odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, decyzją z 3 lipca 2025 r. nr SKO.415/309/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organy podały, że wniosek inwestora był kompletny, a teren objęty wnioskiem nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowania ustalono jednak, że planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.". Część działek nr [...] stanowi bowiem użytek rolny klasy II (ŁII, W-ŁII), a działka nr [...] stanowi użytek Bp. Organy wskazały, że zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 82) – dalej: "u.o.g.r.", przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Stosownie zaś do art. 7 ust. 2a u.o.g.r., nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Takie brzmienie art. 7 ust. 2a u.o.g.r. obowiązuje od 24 września 2023 r. na mocy art. 14 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688). Zgodnie z założeniami ww. ustawy nowelizującej, obszary uzupełnienia zabudowy gmina będzie miała możliwość określenia w planie ogólnym gminy (art. 13a ust. 4 pkt 2 lit. a). Na podstawie ustawy nowelizującej gminy są zobowiązane do uchwalenia planów ogólnych gminy i ich wprowadzenia najpóźniej od 1 lipca 2026 r. W ocenie organów, przepis art. 7 ust. 2a u.o.g.r. w brzmieniu aktualnie obowiązującym może znaleźć zastosowanie dopiero w momencie uchwalenia przez gminę planu ogólnego, który wyznaczy obszar uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III. Do momentu wprowadzenia przez gminę planu ogólnego, który na terenie gruntów rolnych klasy I-III ustanowi obszar uzupełnienia zabudowy, przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III na cele nierolnicze będzie, zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r., wymagało uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Skoro w opisywanej sprawie teren objęty wnioskiem inwestora nie posiada zgody ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, to wniosek Spółki nie mógł zostać uwzględniony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, W sp. z o.o. z/s w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, poprzez jego niezastosowanie, a konsekwencji przyjęcie, że podstawą rozstrzygnięcia w sprawie jest art. 7 ust. 2a u.o.g.r. w brzmieniu obowiązującym od 24 września 2023 r., w sytuacji gdy, zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem przejściowym, do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed 24 września 2023 r., stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym, zarówno przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; 2. art. 7 ust. 2a u.o.g.r. w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r., poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że teren objęty wnioskiem wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, w sytuacji gdy do terenu tego miało zastosowanie zwolnienie od obowiązku uzyskania zgody, wynikające z treści art. 7 ust. 2a u.o.g.r. w wersji obowiązującej do 23 września 2023 r.; 3. art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., poprzez uznanie, że warunek wydania warunków zabudowy wskazany w tym przepisie nie został spełniony, w sytuacji gdy został spełniony albowiem, przy zastosowaniu właściwych przepisów, tj. art. 7 ust. 2a u.o.g.r. w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r., teren objęty wnioskiem nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; 4. art. 6, art. 7a § 1, art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez zastosowanie art. 7 ust. 2a u.o.g.r. w brzmieniu mniej korzystnym dla wnioskodawcy (skarżącej), w sytuacji gdy wobec braku przepisów intertemporalnych odnoszących się wprost do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, organ winien zastosować interpretację właściwych przepisów korzystniejszą dla wnioskodawcy, co stanowiło działanie sprzeczne z zasadą legalizmu, praworządności, sprawiedliwości społecznej oraz niedziałania wstecz ustawy mniej korzystnej dla strony; 5. art. 138 § 1 pkt 2 oraz § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I. instancji, która naruszała przepisy prawa materialnego oraz przepisy regulujące postępowanie administracyjne, 6. art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. oraz art. 8 art. 11 i art.15 k.p.a., poprzez zaniechanie ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji do interpretacji relewantnych przepisów prawa występującej w orzecznictwie przywołanym w odwołaniu, i poprzestanie na lakonicznym stwierdzeniu, że organ odwoławczy jej nie podziela, bez merytorycznego uzasadnienia wyrażonego stanowiska. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) – dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, z przyczyn podniesionych przez skarżącą. W kontrolowanej sprawie doszło do nieuprawnionego zastosowania art. 7 ust. 2a u.o.g.r., w brzmieniu obowiązującym po 24 września 2023 r. Wymaga wskazania, że ww. regulacja została znowelizowana art. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688 z późn. zm.). Aktualnie art. 7 ust. 2 u.o.g.r. stanowi: nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa nowelizująca weszła w życie 24 września 2023 r., niemniej zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie brak było podstaw prawnych do zastosowania znowelizowanego art. 7 ust. 2a u.o.g.r. Wniosek Spółki o ustalenie warunków zabudowy został bowiem złożony w siedzibie Urzędu Gminy [...] 19 września 2023 r., co potwierdza prezentata na wniosku znajdującym się w nadesłanych aktach administracyjnych. Mając zatem na uwadze art. 59 ust. 1 ustawy nowelizującej, obowiązkiem organu było zastosowanie art. 7 ust. 2a u.o.g.r. w brzmieniu obowiązującym do 24 września 2023 r., tj. nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Stwierdzone uchybienie niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, bowiem w ocenie organów, art. 7 ust. 2a u.o.g.r. w brzmieniu aktualnie obowiązującym może znaleźć zastosowanie dopiero w momencie uchwalenia przez gminę planu ogólnego, który wyznaczy obszar uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III. Do momentu wprowadzenia przez gminę planu ogólnego, który na terenie gruntów rolnych klasy I-III ustanowi obszar uzupełnienia zabudowy, przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III na cele nierolnicze będzie, zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r., wymagało uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Organy uznały, że skoro teren objęty wnioskiem skarżącej nie posiada zgody ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, to wniosek nie mógł zostać uwzględniony i w konsekwencji wydały decyzję odmowną. Niezależnie od powyższego Skąd orzekający podziela w całości argumentację wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 12 marca 2025 r. II SA/Rz 1637/24. We wskazanym wyżej wyroku Sąd wskazał, że art. 7 ust. 2a u.o.g.r. w nowym brzmieniu ("nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym") używa sformułowania, które w u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym nie występuje - "obszar uzupełnienia zabudowy"; zatem nie ma możliwości oceny spełnienia tej przesłanki. Ponadto skoro art. 59 ust. 1 ustawy nowelizujacej stwierdza, że do spraw dotyczących (...) wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, to zwrot użyty w przepisie tym - "dotyczących ustalenia warunków zabudowy" należy odczytywać nie tylko przez pryzmat przesłanek warunkujących ustalenie warunków zabudowy wynikających wprost z u.p.z.p., ale również przez ocenę przesłanek warunkujących wydanie tej decyzji wynikających z innych przepisów, w tym przepisów w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Należy również mieć na uwadze uzasadnienie do projektu ustawy nowelizującej. W uzasadnieniu, w punkcie 13), w części dotyczącej zmiany ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, odniesiono do planu ogólnego gminy i wprost zapisano: "Plan ogólny gminy wskaże tereny uzupełnienia zabudowy. Tereny zostaną wyznaczone na precyzyjnie ustalonych zasadach wyznaczania w zbliżeniu do już istniejącej zabudowy. Ma to na celu umożliwienie wypełnienia luk między istniejącymi zabudowaniami, a jednocześnie ograniczenie rozlewania się zabudowy na inne tereny, w tym grunty rolnicze klas I-III. Z uwagi na rolę, jaką pełnić będzie obszar uzupełniania zabudowy, a także sposób jego wyznaczania, który uniemożliwi wyznaczanie nadmiernych powierzchni, zrezygnowano z dotychczasowych zapisów dotyczących wyznaczania obszaru zwartej zabudowy oraz konieczności uzyskiwania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III na cele nierolnicze i nieleśne, jeśli będą one położone na obszarze uzupełnienia zabudowy. W związku z tym uchylono definicje z art. 4 pkt 29 i 30 oraz zmodyfikowano treść art. 7 ust. 2a." Zatem z uzasadnienia projektu w żaden sposób nie wynika, aby ustawodawca do czasu uchwalenia planu ogólnego gminy wykluczył całkowicie możliwość wyznaczania obszaru zwartej zabudowy. Reasumując Sąd stwierdza, że przepis art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym od dnia 24 września 2023 r. nie ma zostawiania w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy wszczętych i niezakończonych przed tym dniem (wyroki WSA w Rzeszowie z 15 lipca 2024 r. II SA/Rz 680/24, z 28 maja 2024 r. II SA/Rz 225/24 i z 16 kwietnia 2024 r. II SA/Rz 237/24). Mając na uwadze stwierdzone wyżej naruszenie art. 7 ust. 2a u.o.g.r., Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...]. W ponownie prowadzam postępowaniu obowiązkiem organów będzie zastosowanie art. 7 ust. 2a u.o.g.r. w brzmieniu obowiązującym do 24 września 2023 r., zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z niniejszego uzasadnienia. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyły się: wpis od skargi w wysokości (500 zł), opłata skarbowa od złożenia dokumentu pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika (480 zł) ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.). Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W myśl tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi z kolei art. 120 p.p.s.a.