II SA/Rz 1153/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Anna Lechowska Sędziowie NSA Ryszard Bryk WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 27 września 2007 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej nakazu zamurowania otworów okiennych I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 1153/06 Uzasadnienie Przedmiotem skargi M. B. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z [...].10.2006r. Nr [...] dotycząca uchylenia ostatecznej decyzji w przedmiocie nakazania zamurowania otworów okiennych w ścianie budynku gospodarczego. W sprawie tej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) decyzją z [...].06.2006r. Nr [...], podając iż działa na wniosek M. B., orzekł o uchyleniu decyzji własnej z [...].02.2001 r. [...] zweryfikowanej decyzją WINB z [...].05.2001 r.[...], w części nakładającej na A. i W. B. obowiązek zamurowania otworów okiennych budowanego na działce nr 822/2 w J., budynku gospodarczego, w ścianie od strony działki nr 822/1. W podstawie prawnej tej decyzji powołano się na art. 104 § 1 i § 2 oraz art.155 ustawy z 14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 20002r., poz.1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.). W uzasadnieniu podano, że decyzją własną z [...].02.2001 r. nałożono na M.B. m.in. obowiązek zamurowania okien w realizowanym budynku gospodarczym na dz. nr 822/2 w J., decyzja ta została uchylona decyzją WINB z [...].05.2001 r., a obowiązek ten nałożył organ odwoławczy na A. i W. B. Obowiązek zamurowania okien związany był z faktem, iż realizowany budynek zlokalizowano w odległości 2-2,5m od granicy z działką nr 822/1, stanowiącą własność E. B. Obowiązek zamurowania okien został zrealizowany, a w toku dalszego postępowania prawomocną decyzją z [...].07.2002r. PINB udzielił A. i W. B. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, które następnie przeniesiono na M. B. Organ podał, iż M. B. wnioskiem z 18.04.2006r. zwrócił się o zmianę decyzji z [...].02.2001 r. [...] w części dotyczącej zamurowania okien motywując to faktem potwierdzenia dokumentem, iż realizowany budynek gospodarczy na dz. nr 822/2 zlokalizowany jest w istocie w odległości 4 m od granicy z działką nr 822/1. Zgodę na wykonanie otworów okiennych wyrazić miała E. B., właścicielka działki nr 822/1. Organ przytoczył treść art.155 k.p.a., stwierdził iż decyzja z [...].02.2001 r. jest decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo. Powołując się werbalnie na "orzecznictwo NSA" PINB stwierdził, że stroną legitymowaną do wyrażenia zgody na weryfikację decyzji ostatecznej w trybie art.155 k.p.a. jest jedynie ta strona, której sfera prawna zostanie naruszona w następstwie działań podjętych przez organ administracji, zaś inne strony postępowania nie potrzebują zgody takiej wyrażać. Uznano, że spełnione są przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony, o jakich mowa w art.155 k.p.a. dochodząc do przekonania, iż zachodzą przesłanki do "zmiany decyzji". Odwołanie od powyższej decyzji wniosła H. C. obszernie naświetlająca sprawę związana z realizacja budynku gospodarczego zarzucając organom nadzoru liczne, jej zdaniem, nieprawidłowości. Odwołująca się wywodziła o samowolnej zmianie kubatury obiektu, fałszowaniu dokumentów, negatywnie oceniając pobłażliwe i faworyzujące inwestorów zachowania organu administracji publicznej. Rozpoznając odwołanie H. C. WINB decyzją opisaną na wstępie uchylił zaskarżoną decyzję w całości, a sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W podstawie prawnej powołano się na art.138 § 2 k.p.a., wskazując, że kwestie wznowienia robót budowlanych podlegały rozpoznaniu w odrębnym trybie, podobnie jak kwestie sfałszowania pozwolenia na budowę, organ odwoławczy przyznał, iż obowiązek zamurowania okien przez A. i W. B. w realizowanym budynku gospodarczym wynika z jego decyzji z [...].05.2001 r.. Budynek ten jest realizowany na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Przesłanki do uchylenia zaskarżonej odwołaniem decyzji organ odwoławczy upatruje w innej przyczynie. Cytując treść art.155 k.p.a. WINB zwrócił uwagę, iż dopuszczalność wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej warunkowana jest zgodą strony. W aktach sprawy znajdować się ma wyłącznie zgoda na zmianę decyzji pochodząca od E. B., wnosząc odwołanie od decyzji wydanej w I instancji, H. C. nie wyraziła, jako strona postępowania, zgody na takie rozstrzygnięcie. W ocenie organu odwoławczego sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego "z zachowaniem instancji". Skargę na powyższą decyzję wnieśli do WSA w Rzeszowie M. B. oraz A. i W. B. Skargę A. i W. B. prawomocnym postanowieniem z 27.02.2007r. sąd odrzucił. Skarżący domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art.6 i 7 k.p.a.. Opisując stan faktyczny sprawy wywodzi, iż organ odwoławczy błędnie zinterpretował treść art.155 k.p.a. w aspekcie strony, której zgoda na zmianę ostatecznej decyzji musi być poprzedzona. W szczególności wywodzi, że H. C. żadnych praw nie nabyła ostateczną decyzją, z tego względu nie była wymagana jej zgoda na uchylenie decyzji. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji. Przed rozprawą pismo procesowe wniosła H. C. oświetlając szereg kwestii wiążących się z realizacją przedmiotowego budynku gospodarczego, zarzucając szeregu organom traktowanie inwestorów w sposób uprzywilejowany. Wojewódzki sad administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn, które sąd, nie będąc związanym zarzutami skargi, uwzględnił z urzędu. Przedmiotem skargi jest decyzja kasacyjna WINB, uchylająca decyzję organu I instancji wydaną w trybie art.155 k.p.a. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przedmiotem postępowania przed PINB ma być uchylenie decyzji, mocą której nałożony został obowiązek zamurowania otworów okiennych w budynku gospodarczym. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji opartej na podstawie zaczerpniętej z art.138 § 2 k.p.a. oznacza, iż w przekonaniu organu odwoławczego postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ I instancji nie było w ogóle prowadzone lub wymaga uzupełnienia w znacznej części. Należy podkreślić, że wydanie decyzji tzw. kasacyjnej połączonej ze zwrotem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji stanowi wyjątek od reguły, płynącej z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art.15 k.p.a.), iż organ odwoławczy jest instancją merytoryczną, a w wyniku wniesienia odwołania sprawa administracyjna winna być ponownie rozpoznana. Z tego względu wydanie decyzji, której podstawa prawna zawiera art.138 § 2 k.p.a. wymagało wskazania, że brak było postępowania wyjaśniającego w ogóle, albo że wymaga ono uzupełnienia w znacznej części. Należało wskazać jakie fakty istotne dla sprawy nie zostały udowodnione, ustaleń i takich wskazań nie zawiera zaskarżona decyzja. Przyczyną skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia zdaje się być wyłącznie pogląd organu odwoławczego, że odwołująca się – H. C., jest stroną, której zgoda jest wymagana, aby dokonać zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której nabyto prawo. Brak zgody strony, która jest wymagana, aby dokonać uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej niewadliwej, w trybie art.155 k.p.a., a wobec treści odwołania H. C. fakt ten jest niewątpliwy, nie mógł stanowić przedmiotu dowodzenia w ramach ponownego postępowania wyjaśniającego przed I instancją. Wydanie w tej sytuacji decyzji opartej na podstawie art.138 § 2 k.p.a. pozbawione było uzasadnienia, o ile zgodzić się z koncepcją WINB w aspekcie konieczności uzyskania zgody wszystkich stron na uchylenie decyzji ostatecznej, o charakterze uprawniającym. Sedno sprawy, zdaniem Sądu, tkwi jednak zupełnie w innej kwestii, która organom całkowicie umknęła z pola widzenia. Niespornym jest, że decyzja PINB z [...].02.2001 r. [...] nakładająca na skarżącego obowiązek zamurowania otworów okiennych została uchylona decyzją WINB z [...].05.2001 r. Nr [...]. Ta ostatnia decyzja miała charakter reformacyjny i to ona nałożyła na A. i W. B. obowiązek zamurowania okien w realizowanym budynku gospodarczym na dz. nr 822/2. Z prawnego punktu widzenia od [...].05.2001 r. (data decyzji organu odwoławczego) w obrocie prawnym nie ma decyzji z [...].01.2001 r. [...]. Skoro została ona już raz uchylona w postępowaniu odwoławczym, to uczynienie jej przedmiotem ponownego uchylenia, orzekanego w trybie art.155 k.p.a., a odnoszącego się do istniejących w obrocie decyzji ostatecznej, było bezprzedmiotowe i stanowiło rażące naruszenia art.155 k.p.a.. To prowadzić musi do wniosku iż koniecznym jest także stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w I instancji. Tym samym rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. dopuścił się także organ odwoławczy orzekając o zwrocie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji PINB z [...].02.2001 r. oznacza, że brak jest jakichkolwiek podstaw, aby prowadzić postępowanie w trybie art.155 k.p.a. celem zmiany tej decyzji. Obowiązek zamurowania okien nałożony na A. i W. B. wynika z decyzji WINB z [...].05.2001 r.[...]. Właściwym do zmiany decyzji ostatecznej w trybie art.155 k.p.a. jest "organ, który wydał decyzję lub organ wyższego stopnia". Z tej przyczyny organem, który byłby potencjalnie właściwy do uchylenia lub zmiany, ale powyższej decyzji, w trybie art.155 k.p.a., jest WINB. Niezależnie od tej kwestii organ musiałby mieć na względzie fakt, iż jak wynikać ma z ustaleń organów, obowiązek zamurowania okien został już wykonany. Niezależnie od powyższych uwag Sąd stwierdza, że akta sprawy nie zawierają ani źródłowego wniosku M. B. datowanego na 18.04.2006r., ani zgody E. B. na jej weryfikację. Organ I instancji orzekając o uchyleniu decyzji własnej z [...].02.2001 r. wywodził w uzasadnieniu decyzji, że "zachodzą przesłanki do zmiany decyzji" (s.3 decyzji I instancji). Taki sposób zarówno uzasadniania swego rozstrzygnięcia, gdzie rozstrzygnięcie decyzji (uchylenie decyzji) odbiega od motywów uzasadnienia (odnoszących się do zmiany decyzji), jak i realizacji obowiązku przekazania Sądowi całości akt sprawy daleki jest od stanu, który można by określić mianem poprawnego. Powyższe uchybienia w ocenie Sądu nakazują skorzystać z dyspozycji art.145 § 1 pkt 2 w zw. z art.135 Ppsa i stwierdzić nieważność decyzji obu instancji. Dostrzeżone wadliwości i brak związania zarzutami skargi pozwalają wywodzić, że zarzuty w niej zawarte nie miały znaczenia dla kierunku orzekania. Sąd opatrzył wyrok klauzulą ochrony tymczasowej z art.152 Ppsa.