II SA/Rz 1155/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zbiornika wodnego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokat S. P. wynagrodzenie w kwocie 295 zł 20/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł /słownie: dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 /słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/. Przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") z dnia[...] lipca 2018 r., nr [...] umarzającą postępowanie sprawie wykonania zbiornika wodnego (oczek wodnych) na działce nr ewid. 1056 położonej w W., gmina [....], własności J. W. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: na wniosek M. S. (dalej: "skarżąca") Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął i przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie wykonania zbiornika wodnego (oczek wodnych) na działce nr ewid. 1056 położonej w W., gmina [...]. Postanowieniem z dnia [...] października 2015 roku znak: [...], PINB nakazał inwestorowi wstrzymać samowolne prowadzenie robót budowlanych przy wykonywaniu dwóch oczek wodnych (zbiornika wodnego) oraz nałożył obowiązek przedłożenia projektu budowlanego dwóch oczek wodnych (zbiornika wodnego) wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w terminie do dnia 30 kwietnia 2016 roku. Inwestor przedłożył w wyznaczonym terminie projekt budowlany wraz ze stosownym oświadczeniem i decyzją o warunkach zabudowy wydaną przez Wójta Gminy [...] znak: [...] z dnia [...] września 2014 roku. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 roku znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił postępowanie w sprawie wykonania zbiornika wodnego, do czasu zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Pismem z dnia 22 maja 2018 roku inwestor poinformował organ I instancji, że zbiornik wodny (oczka wodne) został zasypany ziemią, a teren po zakończeniu robót uporządkowano. W dniu 14 czerwca 2018 roku organ I instancji przeprowadził czynności kontrolne, które potwierdziły, że zbiornik został zasypany. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 roku znak: [...]PINB podjął zawieszone postępowanie administracyjne. Decyzją z dnia[...]lipca 2018 roku znak: [...]umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie wykonania zbiornika wodnego (oczek wodnych) na działce nr ewid. 1056 położonej w W.. W odwołaniu od powyższej decyzji podniosła, że była inicjatorem postępowania i żądała wydania postanowienia, w którym zostanie wskazany sposób likwidacji zbiornika bezpieczny dla ludzi, środowiska i mienia. Od początku trwania postępowania podnosiła, że nie ma szans zalegalizować lub zbudować żadnego zbiornika, zarówno takiego bez odpływu, jak i takiego, który będzie miał odpływ w granicę jej działki i do gminnego rowu, bo zawsze doprowadzi to do szkód i zagrożeń. Pozwolenie wodno- prawne, które uzyskał inwestor zostało uchylone, w związku z tym inwestor nie ma prawa do posiadania na działce urządzenia wodnego służącego do zapełniania zbiornika wodami deszczowymi ściąganymi rowami oraz do tych służących do zapełniania wodami studziennymi tego zbiornika (podziemny przepust i rurociągi z wodą studzienną), czy też do posiadania urządzenia wodnego wypustowego, które służy do spuszczania nadmiaru wód studziennych i deszczowych w granicę jej działki o nr ewid. 1057. Jej zdaniem organ I instancji ma obowiązek uwzględnić jej żądania dotyczące wydania nakazu likwidacji samowoli budowlanej wszystkich urządzeń wodnych. Organ odwoławczy nie podzielił powyższych zarzutów i opisaną na wstępie decyzją utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wyjaśnił, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora, ale jego uprawnieniem i jeżeli nie zachodzą uwarunkowania wykluczające zalegalizowanie obiektu, wówczas organ nadzoru budowlanego zobligowany jest umożliwić legalizację popełnionej samowoli budowlanej. Skoro inwestor w toku postępowania dobrowolnie zlikwidował zbiornik wodny, to ustały przesłanki uzasadniające kontynuowanie procesu legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202), dalej P.b., czy też uzasadniające wydanie nakazu rozbiórki zbiornika. Organ II instancji wytknął organowi I instancji, że przeprowadził w dniu 14 czerwca 2018 roku kontrolę, o której nie poinformował wszystkich stron postępowania, co stanowi uchybienie, ponieważ w toku postępowania administracyjnego organ nadzoru budowlanego nie przeprowadza kontroli, lecz oględziny. Uchybienie to, w ocenie organu II instancji zostało konwalidowane poprzez poinformowanie stron postępowania o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, zgodnie z przepisem art. 10 K.p.a. Końcowo wyjaśnił, że głównym zadaniem organów nadzoru budowlanego jest przede wszystkim kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Ponieważ inwestor dobrowolnie wyeliminował naruszenie brak było podstaw do interweniowania w trybie P.b. Dalsze prowadzenie postępowania stało się bezprzedmiotowe, a zatem należało je umorzyć w całości w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że podczas kontroli przeprowadzonej dnia 16 lipca 2015 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdziło, że zbiornik nie posiada żadnych odpływów ani dopływów, wydanie postanowienia nakazującego likwidację zbiornika w sposób bezpieczny dla ludzi, środowiska i mienia wykonany zbiornik" nie leży w kompetencji organów nadzoru budowlanego, zaś kwestia posiadania przez inwestora pozwolenia wodnoprawnego, na obecnym etapie postępowania stała się bezprzedmiotowa. W skardze do Sądu skarżąca podniosła, że to ona była inicjatorem postępowania i nie zgadza się z jego umorzeniem. Wskazuje, że wbrew ustaleniom organu nie stało się ono bezprzedmiotowe. Inwestor zasypał tylko część olbrzymiego urządzenia wodnego, pozorującego oczka wodne, podczas gdy jego większą część sąsiadującą bezpośrednio z jej działką z odpływem do gminnego rowu i w granicę jej działki oraz z dopływami wód studziennych i deszczowych z samowolnie wykopanego rowu, została ukryta pod drewnianymi belkami, pokrytymi kompostem, ziemia i trawą. Domaga się więc likwidacji tej samowoli i doprowadzenia do stanu poprzedniego. Zarzuciła, że brała udział jedynie w jednych oględzinach przeprowadzonych przez organ w dniu 22 października 2015 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302., dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja WINB z dnia [...] sierpnia 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wykonania zbiornika wodnego (oczek wodnych) na działce nr 1056 położonej w W. gmina [....], należącej do J. W. Sąd w całości podziela niesporne ustalenia organów administracji, że przedmiot postępowania administracyjnego przestał istnieć. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu 4 listopada 2013 r. w sprawie wykonania dwóch oczek wodnych na działce 1056 w W. (k. 15 akt administracyjnych). W toku postępowania stan faktyczny zmienił się o tyle, że J.W. zlikwidował istniejący odpływ, co organ I instancji stwierdził podczas kontroli dnia 16 lipca 2015 r. Z uwagi na brak jakichkolwiek dopływów i odpływów organ I instancji uznał, że zbiorniki (oczka) mogą napełnić się do poziomu powyżej miejsca, w którym znajdowała się rura odpływowa i osiągnąć powierzchnię powyżej 30 m2 każdy, a nawet zapełnić się do poziomu terenu przyjmując postać jednego dużego zbiornika o powierzchni przekraczającej 100 m2 i głębokości około 1,5 m. Z uwagi na to organ I instancji stwierdził, że nie są to oczka wodne, których budowa zgodnie z przepisem art. 25 ust. 1 pkt 15 P.b. nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz wymaga zgłoszenia. Organ zlikwidował przedmiotowy obiekt jako zbiornik wodny, którego budowa zgodnie z brzmieniem przepisów art. 28 – 29 P.b. wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę wyżej wymienionego obiektu, zatem organ I instancji prawidłowo wszczął procedurę określoną przepisami art. 48 – 49 P.b. i umożliwił inwestorowi legalizację przedmiotowego zbiornika. Rację ma WINB stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skoro inwestor w toku postepowania dobrowolnie zlikwidował zbiornik wodny, to ustały przesłanki uzasadniające kontynuowanie procesu legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 P.b., czy też uzasadniające wydanie nakazu rozbiórki zbiornika. Organ I instancji przeprowadził w dniu 14 czerwca 2018 r. kontrolę, o której nie poinformował wszystkich stron postępowania. Stanowi to uchybienie, ponieważ w toku postępowania administracyjnego organ nadzoru budowlanego nie przeprowadza kontroli, lecz oględziny. Kontrola robót i obiektów budowlanych wykonywana jest przez organ nadzoru budowlanego z mocy ustawy Prawo budowlane, zaś oględziny są czynnościami dowodowymi, przeprowadzonymi na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego w trakcie trwania postępowania. Z tego względu organ powiatowy winien był przeprowadzić w dniu 14 czerwca 2018 r. oględziny, o których strony postępowania powinny zostać należycie powiadomione. Należy wskazać, że pomimo popełnionych uchybień organ w sposób właściwy po przeprowadzeniu kontroli (oględzin) poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, zgodnie z przepisem art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wymienione wyżej uchybienia nie stanowią jednak przesłanek do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Skarżąca nie kwestionuje faktu, że zbiornik wodny został przez J.W. zlikwidowany, twierdzi jednak, że powinno się razem z nim zlikwidować bliżej nieokreślone urządzenia podziemne, które nie były przedmiotem postępowania.. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że przedmiot postępowania nie został zlikwidowany przez J.W. zgodnie z prawem. Należy wskazać, że podczas wspomnianej wyżej kontroli przeprowadzonej w dniu 16 lipca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zbiornik ten jest szczelny, nie posiada już żadnych odpływów ani dopływów – zarzuty skarżącej są zatem w tym zakresie nieuzasadnione. Odnosząc się do żądania o "wydanie postanowienia, w którym będzie wskazane, jak J.W. zlikwiduje w sposób bezpieczny dla ludzi, środowiska i mienia wykonany zbiornik" Sąd zauważa, że organy nadzoru budowlanego działają w granicach ustawy Prawo budowlane i nie są upoważnione do dowolnego nakładania na inwestorów obowiązków, które nie wynikają z w/w ustawy. Odnosząc się do kwestii pozwolenia wodno – prawnego na usytuowanie zbiornika wodnego na działce nr ewid. 1056 położonej w W. prawidłowo wyjaśniono, że na obecnym etapie postępowania nie ma znaczenia, czy inwestor takie pozwolenie posiada, czy też nie, gdyż obiekt będący przedmiotem postępowania został zlikwidowany. Skarżąca "rozciąga" w sposób nieuprawniony przedmiot postępowania na bliżej nieokreślone urządzenia wodne połączone z rowem melioracyjnym biegnącym przy jej domu, z którego woda, wg jej oświadczenia, zagraża jej posesji. Tymczasem kwestia uregulowania stosunków wodnych nie jest i nie była przedmiotem postępowania administracyjnego w tej sprawie. Reasumując, zarzuty naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i § 3 K.p.a. w zw. z art. 85 K.p.a. polegające na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, wobec oczywistości likwidacji zbiornika wodnego są uchybieniem. Należy podkreślić, że sprawa kwalifikowania przedmiotu postępowania jako oczek wodnych, czy jednego zbiornika wodnego, ustaleń czy na wykonanie go (ich) potrzebne było zgłoszenie czy pozwolenie na budowę, wobec likwidacji oczek (zbiornika wodnego) jest bez znaczenia. Prawidłowo organy przyjęły, że wobec braku przedmiotu postępowania, tj. nielegalnie wzniesionego obiektu budowlanego, postępowanie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Skarga jako bezzasadna na podstawie art. 151 P.p.s.a. została przez Sąd oddalona. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 P.p.s.a.