II SA/Rz 1156/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Partyka po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1995 r. nr [...] zezwalającej na podział nieruchomości w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na podział nieruchomości - postanawia - odmówić wstrzymania wykonania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1995 r. nr [...] zezwalającej na podział nieruchomości Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dalej "Kolegium", utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1995 r. nr [...] zezwalającej na podział nieruchomości. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] oraz decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] maja 1995 r. nr [...] zezwalającej na podział nieruchomości. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik skarżącej wskazał, że wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji w całości przez organ, który je wydał jest zasadne i konieczne gdyż ich wykonanie spowodowałoby u skarżącego znaczną szkodę oraz skutki niemożliwe do odwrócenia. Podał, że niniejsze postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za przekazanie działki nr 1320/6 na rzecz gminy [...]. W ocenie skarżącej decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1995, nr [...] zezwalająca na podział nieruchomości położonej na terenie wsi Z. gm. [...] obj. Kw [...] w części dotyczącej przejścia działki nr 1320/06 o powierzchni 0,42 ha na własność gminy [...] z dniem, w którym to decyzja stała się ostateczna wydana została z rażącym naruszeniem przepisu art. 10 ust 1 i ust 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wobec czego zasadnym jest w pierwszej kolejności zbadanie czy w świetle zapisów zawartych w decyzji podziałowej nastąpił skutek prawny w postaci przejścia z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności w świetle faktu, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał w tym miejscu drogi. Rozważenie wskazanej powyżej kwestii jest podstawą do wznowienia postępowania odszkodowawczego, którego skutkiem w obecnym stanie faktycznym byłoby ustalenie odszkodowania za przedmiotową działkę na podstawie decyzji wydanej z naruszeniem przepisów prawa. Przyznanie odszkodowania skutkowałoby niewątpliwie znaczącym uszczupleniem budżetu gminy, a w konsekwencji doprowadziłoby do utraty środków, które mogłyby zostać przeznaczone na cele publiczne, co w żadnym wypadku nie leży w interesie mieszkańców gminy [...]. Zaznaczył, że ustawodawca w art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze. zm., dalej "P.p.s.a.") nie określił pozytywnych przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji. Wskazał jedynie, kiedy wstrzymanie jest niedopuszczalne jeżeli zachodzi możliwość nadania rygoru natychmiastowej wykonalności lub ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie. W pozostałym zakresie organ może wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji w ramach uznania administracyjnego. Brak przesłanek pozytywnych do udzielenia ochrony tymczasowej oznacza, że w zakresie swojego uznania organ może wziąć pod uwagę wszelkie racje i argumenty wskazane przez skarżącego. W świetle natomiast art. 61 § 3 P.p.s.a. podstawową przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest wykazanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zwrócił uwagę, że NSA w swoich poglądach konsekwentnie posługuje się czasem przyszłym, co implikuje fakt, że w świetle powyższego poglądu wystarczającym dla spełnienia przesłanek jest wykazanie obiektywnej możliwości powstania skutków wyartykułowanych w przedmiotowym przepisie. Postanowieniem z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1156/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania objętych wnioskiem rozstrzygnięć uznawszy, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] nie wywołuje skutków materialnoprawnych, a zatem nie podlega wstrzymaniu, zaś wstrzymania wykonania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1995 r. nr [...] nie można uznać za dopuszczalne w ramach postępowania, w którym przedmiotem kontroli jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym – nieważnościowym, którego przedmiotem jest ta decyzja, z uwagi na brak tożsamości stosunku administracyjnoprawnego wynikającego z tych decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu zażalenia Gminy B. na postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 1 marca 2017 r. postanowieniem z dnia 16 maja 2017 r. sygn. akt I OZ 866/17 uchylił to postanowienie w części dotyczącej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1995 r. nr [...] w tym zakresie przekazał sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. nie może badać w niniejszej sprawie kwestii istnienia przesłanek wynikających z tego przepisu w stosunku do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1995 r. nr [...], bowiem nie zachodzi tożsamość stosunku administracyjnoprawnego. Instytucja wstrzymania wykonania dotyczy bowiem aktów wydawanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W pojęciu "sprawy", o jakiej mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., mieścić się będzie zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, jak również decyzje organów obu instancji, wydane w postępowaniu zwykłym, które będąc postępowaniem pierwotnym, stanowiło jedynie jego przedłużenie lub powtórzenie. Ustawodawca odsyła do pojęcia "sprawy" w jej znaczeniu materialnoprawnym. Jej tożsamość wyznaczają elementy skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. Tak szerokie rozumienie sprawy administracyjnej umożliwia wstrzymanie wykonania rozstrzygnięcia wydanego w trybie zwykłym – w przypadku wniesienia skargi dotyczącej aktu wydanego w trybie nadzwyczajnym, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wobec powyższego oraz z uwagi na fakt, iż wniosek Gminy [...] o wstrzymanie wykonania decyzji dotyczył również decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1995 r. nr [...], Sąd pierwszej instancji został zobowiązany do dokonania oceny, czy w stosunku do w/w decyzji zachodzą przesłanki określone w art. 61 § 3 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1995 r. nr [...] zezwalającej na podział nieruchomości nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Treść normatywna powyższego przepisu wskazuje, iż wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu może nastąpić wyłącznie w wyniku złożonego przez skarżącego wniosku oraz w granicach luzu decyzyjnego przyznanego sądowi przez ustawodawcę, wyznaczonego zakresem znaczeniowym przesłanek sformułowanych w art. 61 § 3 P.p.s.a., tj. zaistnieniem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Będące podstawą wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków są pojęciami nieostrymi, co wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich ogólnej normy i nadania im treści z uwzględnieniem okoliczności faktycznych każdej indywidualnej sprawy. Szkoda, o jakiej mowa, to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Zatem obowiązkiem strony, która wnosi o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, jest przedstawienie sądowi tez, twierdzeń oraz dokumentów, które uprawdopodobnią zasadność wniosku. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nie wykazała, że w sprawie zaistniały okoliczności przemawiające za uwzględnieniem wniosku. Powtórzenie brzmienia przepisu będącego podstawą prawną wstrzymania wykonania decyzji nie czyni zadość obowiązkowi uprawdopodobnienia przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej. Ten obowiązek w praktyce oznacza bowiem konieczność wyjaśnienia na czym konkretnie polega niebezpieczeństwo powstania skutków lub szkody o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Jeśli przyczyn zasadności wstrzymania strona upatruje w niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody, zobowiązana jest do wskazania o jaką konkretnie szkodę chodzi, podania jej rozmiarów oraz uprawdopodobnienia, że ma ona charakter znaczny. Podobnie, jeśli wnioskodawca powołuje się na trudne do odwrócenia skutki musi je wyszczególnić i wyjaśnić dlaczego w jego ocenie będą one miały charakter trudnych do odwrócenia. Takich okoliczności skarżąca nie wykazała, ograniczając się do przytoczenia literalnego brzmienia przepisu, a Sąd działając z urzędu nie dopatrzył się ich także w aktach sprawy. Okoliczność wydania objętej wnioskiem decyzji z naruszeniem prawa, co wedle skarżącej czyni zasadnym zbadanie czy nastąpił skutek prawny w postaci przejścia z mocy prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, nie może być rozpatrywana w kategorii argumentów przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji, bo nie mieści się w zakresie znaczeniowym przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej. Także czysto hipotetyczne prawdopodobieństwo zapłaty przez Gminę odszkodowania za działkę w sytuacji stwierdzenia we wznowionym postępowaniu, że decyzja w postępowaniu odszkodowawczym wydana została z naruszeniem prawa, skutkujące uszczupleniem budżetu gminy i utratą środków, które mogłyby być przeznaczone na cele publiczne, nie może stanowić przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji. Końcowo Sąd wskazuje, że z zalegających w aktach administracyjnych dokumentów – wypisu z rejestru gruntów dla działki nr 1320/16 - wynika, że w chwili obecnej stanowi ona własność Gminy Miasto [...] i ma urządzoną księgę wieczystą nr [...]. Niezależnie od przytoczonych wyżej okoliczności przeszkodą w wydaniu postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji jest fakt, że decyzja ta została wykonana i wywołała dalej idące skutki prawne. Mając na uwadze wskazane okoliczności, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowił jak w sentencji.