II SA/Rz 1157/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy częściowego zwolnienia z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...]; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz adwokat E. K. z Kancelarii Adwokackiej ul. [...], [...] R. wynagrodzenie w kwocie 295 zł 20/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł / słownie : dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 / słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/. Przedmiotem skargi B. O. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy częściowego zwolnienia z odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej (dalej: "DPS"), którą wydano w następującym stanie sprawy; Podaniem z 23 lipca 2012 r. B. O. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] z wnioskiem o częściowe zwolnienie z odpłatności za pobyt w DPS z powodu długotrwałej choroby, która spowodowała u niej niepełnosprawność i całkowitą niezdolność do pracy. Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. Prezydent Miasta [...] odmówił uwzględnienia w/w żądania, a po rozpatrzeniu odwołania B. O. decyzją z [...] września 2012 r. SKO utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Wskutek jednak uwzględnienia skargi B. O. wyrokiem z 12 marca 2013 r. sygn. II SA/Rz 112/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność obu wymienionych decyzji. Sąd zwrócił uwagę, że podanie zostało wniesione przez wnioskodawczynię drogą elektroniczną, przesłane na skrzynkę elektroniczną organu: "[...]". W tożsamy sposób strona wniosła odwołanie. Nie zachowano więc formy określonej w art. 63 § 1 i 3a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "Kpa") wnoszenia pism za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej organu administracji publicznej, o której mowa w ustawie z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, a przez to nie zostały one uwierzytelnione zgodnie z art. 63 § 3a Kpa. Podania te nie spełniały zatem wymagań wynikających z powołanych przepisów. W przypadku bowiem wniesienia dokumentu elektronicznego za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń automatycznie tworzy urzędowe poświadczenie odbioru i przekazuje je nadawcy dokumentu. Obowiązek taki nie został zaś nałożony na organy w przypadku innych adresów elektronicznych. Przesłanie pisma z wykorzystaniem jakiegokolwiek innego adresu elektronicznego nie jest więc równoważne z jego wniesieniem za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej organu. A zatem, wymienione podania powinny zostać potraktowane jako złożone w "zwykłej", pisemnej formie. To z kolei powinno skutkować wezwaniem strony w trybie art. 64 § 2 Kpa do usunięcia braków formalnych pism poprzez ich podpisanie. Brak takich czynności i rozpoznanie niepodpisanego pisma powodawł, że nastąpiło to z rażącym naruszeniem art. 63 § 1 i § 3 Kpa. W piśmie z 17 czerwca 2013 r. organ I instancji wezwał B. O. do uzupełnienia braku formalnego wniosku przez jego podpisanie. Następnie decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] ponownie odmówił wnioskodawczyni uwzględnienia zgłoszonego żądania, powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 14, art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, art. 64, art. 101 ust. 6 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1363 z późn zm., dalej: "Ups") oraz art. 104 Kpa. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ podał, że stosownie do art. 64 Ups osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie ma charakter fakultatywny i zależny w głównej mierze od sytuacji materialnej i rodzinnej osoby zobowiązanej do ponoszenia odpłatności. Nie powinno nastąpić, jeżeli zobowiązany ma możliwość jej regulowania. W toku postępowania ustalono, że B. O. przebywała w DPS w K. od 2008 r., a od lipca 2012 r. przebywa w takiej placówce w R. Decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2012 r. ustalono od 1 lipca 2012 r. odpłatność za jej pobyt w DPS w wysokości 2788 zł i zobowiązano ją do opłacenia miesięcznej kwoty odpowiadającej 70% osiąganego dochodu; w pozostałym zakresie obowiązkiem tym obciążono Gminę [...]. Wnioskodawczyni dysponuje bowiem stałym dochodem w postaci renty rodzinnej z ZUS oraz zasiłkiem pielęgnacyjnym w łącznej kwocie 1438,30 zł, z czego 70 % potrącane jest na odpłatność za pobyt w DPS. Tym samym brak w ocenie organu okoliczności przemawiających za uwzględnieniem zgłoszonego żądania. Będąc mieszkanką DPS strona ma zapewnione wszelkie podstawowe potrzeby, a po potrąceniu należnej opłaty pozostaje jej do dyspozycji 431,49 zł. Za wystarczającą przesłankę nie uznano toczącego się postępowania egzekucyjnego, w ramach którego komornik dokonuje potrąceń z w/w świadczeń. W odwołaniu od opisanej decyzji B. O. podniosła, że od lipca 2012 r. utraciła część dochodu i z tego powodu zwróciła się o częściowe zwolnienie z odpłatności. Nie może liczyć na pomoc członków rodziny, którzy także nie osiągają wysokich uposażeń. Obecnie, po wszystkich potrąceniach, dysponuje zaledwie kwotą 295 zł. Po rozpatrzeniu odwołania powołaną na wstępie decyzją z [...] września 2013 r. SKO, na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 64 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Ups, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podał, że materialnoprawną podstawę wniosku B. O. stanowił art. 64 Ups, z którego wynika, że rozstrzygnięcie w sprawie zwolnienia z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej ma charakter uznania administracyjnego. W toku postępowania ustalono, że wnioskodawczyni posiada stałe źródło dochodu (rentę rodzinną w wysokości 1242,63 zł i zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 195,67 zł) i decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2012 r. została obciążona częściową odpłatnością za pobyt w DPS w wysokości 70% osiąganego dochodu, która wyniosła 1.006,81 zł miesięcznie. Bez znaczenia dla powyższych ustaleń jest w ocenie Kolegium okoliczność, że wskutek prowadzonej egzekucji potrącane jest z dochodu strony 150 zł w związku z nieuregulowaniem zadłużenia z tytułu umowy pożyczki. Wnioskodawczyni nie wykazała natomiast, że ponosi dodatkowe wydatki, a będąc mieszkanką DPS ma zapewnione wszystkie podstawowe potrzeby. Po potrąceniach do jej dyspozycji pozostaje jeszcze 431,49 zł. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem B. O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę. Zaskarżonej decyzji zarzuciła "naruszenie prawa materialnego i prawnie chronionych interesów, brak adekwatności oferowanych jej usług przez DPS". Wskazała także na pojawienie się nowych dowodów i okoliczności, dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącej kwota, do zapłaty której została zobowiązana, nie uwzględnia rzeczywistych jej wydatków, a ponadto jest ona wyższa od tej, jaką organy mogłyby egzekwować prowadząc postępowanie egzekucyjne w administracji. Podkreśliła, że domaga się zwolnienia wyłącznie od kwoty 940,28 zł. Po otrzymaniu decyzji kończącej postępowanie uznała sprawę za zakończoną i zgodziła się ponosić odpłatność w kwocie 1006,81 zł, począwszy od 1 października 2013 r. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. W piśmie z 20 listopada 2013 r. skarżąca zmodyfikowała żądanie skargi, domagając się zwolnienia z odpłatności za pobyt w DPS do kwoty 65 % jej świadczenia, tj. 920,52 zł oraz umorzenia powstałych zaległości w kwocie 940,28 zł. Z kolei w piśmie z 23 stycznia 2014 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji zarzucając, że zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych. Wnioskodawczyni powoływała się bowiem w toku postępowania administracyjnego na swoją niepełnosprawność i stan zdrowia, które powodują u niej trudności finansowe, a okoliczności tych nie wzięto pod rozwagę podczas załatwiania sprawy, pomimo że stanowią one ustawową przesłankę do uwzględnienia wniosku określoną w art. 64 pkt 2 Ups. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, mimo iż decyzja organu II instancji niewątpliwie została uzasadniona bardziej wyczerpująco niż decyzja Prezydenta Miasta [...]. Niepodważając ustaleń Kolegium w zakresie wydatków poczynionych przez skarżącą, których dowody poniesienia załączyła ona do odwołania, stwierdzić należy, iż wobec braku jakichkolwiek pouczeń strony w toku postępowania, nie ma pewności, iż w istocie są to wszystkie wydatki, związane z zakupem leków. B. O. już we wniosku o częściowe zwolnienie jej z odpłatności za pobyt w DPS, wskazywała na swą niepełnosprawność wywołaną długotrwałą chorobą. W uzasadnieniu wniosku nie rozwinęła tych okoliczności skupiając się na swych kłopotach finansowych, wskazując jednak, że po uiszczeniu opłaty za pobyt w DPS, pozostanie jej kwota niewystarczająca na wykupienie pełnopłatnych leków, zakup odzieży i obuwia, opłatę składek w Polskim Związku Niewidomych a także rehabilitację społeczną. Mimo, że kopie faktur i dowodów wpłaty dokumentujących wydatki na zakup leków i wizytę lekarską załączono do odwołania, to wobec faktu, iż nastąpiło to wyłącznie z inicjatywy strony brak pewności, że są to wszystkie dowody na tę okoliczność. Zauważyć bowiem trzeba, że organ I instancji wbrew art. 9, 8 i 7 k.p.a. nie tylko nie udzielił skarżącej działającej bez profesjonalnej pomocy prawnej żadnych wskazówek co do potrzeby złożenia do akt takich dokumentów ale też z urzędu nie wykazał w tym zakresie żadnej inicjatywy. A przecież skarżąca powoływała się na ustawowe przesłanki warunkujące takie częściowe zwolnienie od odpłatności za pobyt w DPS przewidziane przykładowo wprost w art. 64 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi, iż osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli (...) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność (...). Rzeczywiście decyzja w przedmiocie zwolnienia ma charakter uznaniowy, ale – jak zasadnie podnosi skarżąca i jej pełnomocnik – uprawnienie organu administracji do wydania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia tegoż organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonującej pod względem prawnym i faktycznym. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, które – jak w niniejszej sprawie są także istotne z punktu widzenia oceny przesłanek zwolnienia z opłaty za pobyt w DPS, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, które przy braku jakichkolwiek działań – pouczeń strony skierowanych na przedstawienie przez nią dowodów wykazujących okoliczności, na które się powołuje, należy uznać za uchybienie przepisom art. 9, 8 i 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., które niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżąca bowiem przedstawiła m.in. zaświadczenie lekarskie, z którego wynika, iż wymaga stosowania leków i systematycznych wizyt lekarskich a także wymaga opieki osób trzecich. W sytuacji gdy B. O. powoływała się na okoliczność, że pozostaje jej do dyspozycji kwota, za którą nie jest w stanie wykupić niezbędnych leków, mogło już dojść do tego, że w okresie marzec-lipiec 2013 r. właśnie tych leków nie wykupywała i stąd suma niezbędnych wydatków przez nią wskazanych nie jest pełna w odniesieniu do potrzeb w tym zakresie. Także roszczeniowa podstawa skarżącej nie może być podstawą do zaniechania inicjatywy dowodowej i braku zastosowania pouczeń przez organ prowadzący postępowanie. Decyzja uznaniowa nie może być decyzją dowolną, co wiąże się z potrzebą dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego uzasadnienia rozstrzygnięcia organu. Tymczasem organ I instancji po wskazaniu wysokości dochodu skarżącej, wysokości opłaty za pobyt w DPS i środków pozostających w jej dyspozycji ograniczył się do stwierdzenia, że skarżąca nie przedstawiła dowodów, że ponosi jakiekolwiek wydatki na zakup leków, zaś organ odwoławczy ocenił jedynie rachunki przedstawione wraz z odwołaniem, które dotyczyły tylko wydatków na ochronę zdrowia, zresztą nie wiadomo czy wszystkich. Rzeczywiście też żaden z organów nie porusza kwestii "długotrwałej choroby, która spowodowała niepełnosprawność" skarżącej co może świadczyć o braku wszechstronnego rozważenia istotnych okoliczności. Poza zakresem ustaleń pozostają także ewentualne inne konieczne wydatki tj. zakup odzieży, obuwia itp. w niezbędnym zakresie. Powyższe zaniechania organów wskazują na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny spływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zaznaczyć jednak trzeba, iż Sąd nie ma uprawnień do narzucenia organom określonego rozstrzygnięcia. W ponownym postępowaniu organy pouczą B. O. o okolicznościach, które mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, o konieczności przedstawienia wszystkich dowodów, które mają te okoliczności wykazywać, w razie nieporadności strony, pomogą szczegółowymi wezwaniami w tym zakresie, zgromadzą niezbędny materiał dowodowy, ocenią go i wyczerpująco uzasadnią swoje rozstrzygnięcie. W pkt II wyroku Sąd orzekł na podstawie § 2 ust. 1, 2 i 3 § 3 ust. 1 oraz § 18 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie... (....) (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 461).