II SA/Rz 1158/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2020 r. sprawy ze skargi W. W. i W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących W. W. i W. W. solidarnie kwotę 1014 zł /słownie: tysiąc czternaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1158/19 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi W.W. i W.W. jest decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze z [...] lipca 2019 r. nr [...] dotycząca ustalenia warunków zabudowy. Jak wynika z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy, decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] wydaną po rozpatrzeniu wniosku K.G., Prezydent Miasta – działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1-5 i art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018, poz. 1945, dalej: u.p.z.p.) - ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Dwanaście budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na części działki nr 1337 obr. [...] przy ul. [...] w R.". Od decyzji tej odwołania wnieśli A.Ś. i G.Ś., B.K. i E.K., J.K. i K.K., M.H. i S.H., E.O. i A.O., A.P. i P.P., W.W. i W.W. oraz D.Ś. i M.Ś. zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 77 i art. 109 k.p.a.) oraz norm prawa materialnego (art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.). W uzasadnieniu odwołania wskazano na naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, błędne parametry inwestycji w oparciu o niewłaściwie ustalone współczynniki, naruszenie stosunków wodnych, brak doręczenie załącznika do decyzji (analizy urbanistycznej) oraz utratę przez nieruchomość inwestora dostępu do drogi publicznej na skutek prawnokształtujących oświadczeń odwołujących. Opisaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2019 r. SKO - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59, art. 61 ust. 1 i art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. obligowało organ I instancji do pozytywnego załatwienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - której wyniki utrwalono w formie opisowej i graficznej - wykazała, że nieruchomości położone w obszarze analizowanym zlokalizowane są w obszarze zabudowy mieszkaniowej o funkcji jednorodzinnej. Planowana przez inwestora zabudowa polegająca na budowie budynku o funkcji jednorodzinnej w zabudowie szeregowej wpisuje się w kontynuację funkcji obiektów już istniejących w obszarze analizowanym i nie pozostaje z nimi w sprzeczności. Z części tekstowej sporządzonej dla potrzeb sprawy analizy urbanistycznej wynika, iż określone decyzją parametry zabudowy zostały ustalone prawidłowo i korespondują z występującymi w obszarze analizowanym cechami zagospodarowania terenu i gabarytami obiektów, wyznaczonymi przez takie parametry jak intensywność zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej czy też wysokość głównej kalenicy dachu. Zostały one wyznaczone w sposób respektujący zasady określone w przepisach § 4 - § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164 poz. 1588 ze zm.). Analiza w sposób szczegółowy opisuje parametry istniejącej zabudowy i gabaryty budynków występujących w obszarze analizowanym oraz zawiera wszystkie wymagane rozporządzeniem elementy. Nie budzi zastrzeżeń organu odwoławczego w kontekście wymogów jej sporządzenia, zawierając dostateczne uzasadnienie dla przyjętych w decyzji ustaleń warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Uzasadnia to stwierdzenie, iż planowana inwestycja nie będzie naruszać istniejącego ładu architektonicznego i będzie harmonizować z istniejącą już zabudową, kontynuując zastany na tym terenie sposób użytkowania obiektów i cechy zabudowy. Spełnione zostały także pozostałe przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 u.p.z.p. niezbędne dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. W szczególności istniejące na terenie inwestycji uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (inwestor wraz z wnioskiem przedłożył wymagane oświadczenia dysponentów sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i energetycznej), teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej dysponując odpowiednimi służebnościami (oświadczenia woli w zakresie cofnięcia ustanowionej służebności nie zostały potwierdzone wyrokiem sądu, który determinowałby ustanie tego prawa), działka nie wymaga zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze. Analiza charakteru inwestycji oraz uwarunkowań obszaru analizowanego prowadzi do wniosku, iż lokalizacja planowanej inwestycji nie będzie naruszać regulacji zawartych w przepisach odrębnych. Stosownie do art. 60 ust. 4 u.p.z.p., projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia architekta. Integralną część decyzji stanowią prawidłowo sporządzone załączniki, a postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z wymogami k.p.a. w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania oraz zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu. Za niezasadny Kolegium uznało zarzut, w którym zakwestionowano błędne ustalenie parametrów inwestycji. Podstawą określenia funkcji oraz parametrów nowej zabudowy są ustalenia dotyczące całokształtu zabudowy i sposobu zagospodarowania nieruchomości położonych w obszarze analizowanym. Zatem "dostosowanie" inwestycji do wybranych tylko obiektów znajdujących się na tym obszarze stanowiłoby de facto naruszenie przepisów ustawy i rozporządzenia. Dla każdej z działek sąsiednich przedstawiono parametry w zakresie intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej, górnej krawędzi elewacji frontowych, wysokości kalenicy i kąta pochylenia połaci dachowych. Zatem kwestionowanie zagadnień procesowych w konwencji ustaleń analizy nie jest uzasadnione, nadto wskazuje na zbędność przeprowadzenia oględzin w ramach postępowania dowodowego. Ponadto u.p.z.p. gwarantuje zachowanie ładu przestrzennego poprzez udział w postępowaniu osoby posiadającej stosowne kwalifikacje wskazane w art. 5 oraz art. 60 ust. 4 u.p.z.p., do której zadań należy sporządzenie projektu decyzji i która uczestniczy w przeprowadzeniu analizy urbanistyczno - architektonicznej dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W kwestii dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej nie ulega wątpliwości, iż jest on zapewniony w sposób wymagany u.p.z.p. przez ustanowienie służebności, natomiast ewentualne zmiany w tym zakresie na skutek oświadczeń stron mogą jedynie zostać potwierdzone wyrokiem sądu. Również fakt zaniechania doręczenia wyników analizy stanowiącej element składowy decyzji nie stanowi podstawy do zmiany decyzji organu I instancji, gdyż okoliczność ta nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze na decyzję SKO z [...] lipca 2019 r. E.K. i B.K., A.Ś. i G.Ś., J.K. i K.K., M.H. i S.H., E.O. i A.O., A.P. i P.P., W.W. i W.W. oraz D.Ś. i M.Ś. (zastępowani przez pełnomocnika – radcę prawnego) zarzucili: I. Nierozpoznanie przez Kolegium istoty sprawy, poprzez całkowite pominięcie zarzutów wskazanych w treści wniesionych odwołań, w konsekwencji naruszenie: a) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego przedmiotowej decyzji w sposób całkowicie oderwany od zarzutów odwołania oraz uniemożliwiający odtworzenie procesu decyzyjnego organu II instancji i merytoryczne odniesienie się do zapadłego rozstrzygnięcia, w szczególności brak wskazania okoliczności uzasadniających utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w kontekście sprecyzowanych w treści odwołań konkretnych zarzutów, b) art. 107 k.p.a. w zw. z art. 109 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) w zw. z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. poprzez niedoręczenie skarżącym przez organ I instancji decyzji I instancji wraz z wszystkimi załącznikami, a w szczególności bez załącznika pt. "analiza urbanistyczna" (załącznik tekstowy i graficzny), c) art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak rozpoznania sprawy w sposób całościowy, brak działania organów zarówno I jak i II instancji w sposób wnikliwy, brak zebrania dowodów koniecznych do wyjaśnienia sprawy, a w konsekwencji naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej, zasady informowania stron i zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej, d) art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy pomimo braku spełnienia wskazanych w tych przepisach przesłanek. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ II instancji nie odniósł się merytorycznie do wszystkich istotnych zarzutów stawianych kwestionowanej decyzji w odwołaniach, a dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego. Wskazano, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymagań w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego. Organ II instancji nie odniósł się do tak istotnych zarzutów odwołania, jak zarzut niedoręczenia im kompletnej decyzji ustalającej warunki zabudowy, tj. z pominięciem analizy urbanistycznej (załącznika tekstowego i graficznego). Z tego powodu strony zostały pozbawione przysługujących im praw, gdyż nie miały możliwości zapoznania się z całą decyzją oraz zweryfikowania w tym zakresie poprawności ustaleń organu. Niezależnie od powyższego, w treści skierowanych do Kolegium odwołań zarzucono sprzeczność decyzji organu I instancji z zasadą tzw. dobrego sąsiedztwa. Kolegium nie ustosunkowało się do konkretnych zarzutów wskazujących, iż decyzja organu I instancji zawyża możliwą wysokość budynku w kalenicy do 10 m, podczas gdy takiej wysokości budynków nie ma w okolicy. Zawyża też wysokość elewacji frontowej do 9 m, podczas gdy budynki sąsiednie nie mają takiej wysokości elewacji frontowej. Nie określa również maksymalnej ilości kondygnacji, co sprawia, że umożliwia budowę budynków o 3 kondygnacjach naziemnych. Jest to istotne uchybienie w stosunku do § 2 pkt 3 rozporządzenia. Z tych względów w ocenie skarżących organ odwoławczy w reakcji na zarzuty złożonych odwołań nie dokonał prawidłowej analizy decyzji organu I instancji pod kątem braku dla planowanej inwestycji kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu, a także gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Tymczasem wszystkie te parametry mają istotne znaczenie z punktu widzenia zarzutu braku zastosowania zasady kontynuacji oraz zasady dobrego sąsiedztwa. Nadto skarżący w treści złożonych odwołań zarzucali organowi I instancji, że w ustalone w pkt 2 decyzji warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego umożliwiają de facto inwestorowi zaburzenie istniejącego ładu przestrzennego oraz harmonii i estetyki już istniejącej zabudowy. W tym kontekście podnieśli, że w decyzji nie wskazano żadnych informacji, dlaczego dla planowanej inwestycji błędnie przyjęto takie, a nie inne wartości współczynników. Nie wskazano konkretnie i wprost parametrów budynków znajdujących na sąsiednich działkach nr 1339/5, 1339/5, 1339/6, 1339/7, 1339/10, 1339/11, 1339/12, 1339/13, 1339/14, 1339/15 (przylegających bezpośrednio do objętej planowaną inwestycją działki nr 1337) oraz obowiązujących do tych działek wskaźników, tak, aby można było je porównać ze wskaźnikami przyjętymi dla planowanej inwestycji. Skarżący zarzucili także, że decyzja nie spełnia wymagań wymogów formalnych z art. 61 ust. 1 u.p.z.p .dotyczących kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz linii zabudowy. Za niewystarczające należy uznać stanowisko Kolegium wskazujące, że decyzja organu I instancji nie narusza w tym zakresie prawa, tym bardziej, że żadna z sąsiednich działek objętych przeprowadzoną analizą nie jest zabudowana budynkami mieszkaniowymi w zabudowie szeregowej, co ma istotne znaczenie m.in. dla przyjęcia wskaźników intensywności zabudowy, których organ drugiej instancji w ogóle nie weryfikował, czym nie rozpoznał istoty zarzutów odwołania. Ważnym zarzutem skarżących podniesionym w treści odwołania był także zarzut braku wskazania w treści decyzji organu I instancji sposobu obliczania intensywności zabudowy, rozumianej jako stosunek powierzchni całkowitej budynku (sumy powierzchni wszystkich kondygnacji) do powierzchni działki. Powyższy zarzut również nie został przez Kolegium w ogóle rozpatrzony. Skarżący zarzucili także wadliwość przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania trenu, gdyż w jej ramach nie uwzględniono wszystkich działek i charakteru ich zabudowy znajdujących się w wyznaczonym obszarze analizowanym; w kontekście charakteru, funkcji oraz cech istniejącej zabudowy dotyczy to w szczególności działek nr 1339/5, 1339/5, 1339/6, 1339/7, 1339/10, 1339/11, 1339/12, 1339/13, 1339/14 i 1339/15. Powyższe ma istotne znaczenie, gdyż na żadnej z działek sąsiednich do planowanej inwestycji a znajdujących się w obszarze analizowanym, nie ma budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej o tak gęstej zabudowie. Wskazane wyżej braki (wadliwości) decyzji organu pierwszej instancji mają istotne znaczenie, gdyż skutkowały przyjęciem błędnych wskaźników, np. wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni określonej wnioskiem, szerokości elewacji frontowej pojedynczego budynku mieszkalnego jednorodzinnego itp. Powyższe, konkretnie wyartykułowane zarzuty odwołania, nie zostały również w żaden sposób rozpatrzone przez organ II instancji. W treści odwołania podniesiono ponadto zarzut braku analizy i uwzględnienia wyników analizy skutków, jakie planowana inwestycja może przynieść w zakresie zmiany stosunków wodnych. Tak duża i niespotykana w sąsiedztwie powierzchnia zabudowy to duża powierzchnia połaci dachowych oraz terenów utwardzonych, a w konsekwencji dużo wody opadowej w terenie, gdzie brak jest kanalizacji burzowej. Naturalną konsekwencją tak dużej i intensywnej zabudowy jest mała ilość terenu biologicznie czynnego, który mógłby wchłonąć wody opadowe. Aktualne zagospodarowanie terenu w rejonie oddziaływania inwestycji wskazuje na brak tak intensywnej zabudowy, jak wskazana w treści skarżonej decyzji. Również i w tym zakresie Kolegium w żaden sposób nie odniosło się do zarzutów odwołania dotykających problematyki istotnej zmiany stosunków wodnych, która może nastąpić w wyniku realizacji inwestycji opartej na kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy. Nadto skarżący konsekwentnie podnosili, iż nieruchomość objęta wnioskiem o wydanie warunków zabudowy nie ma zapewnionego należytego dostępu do drogi publicznej. Na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy inwestor w zakresie działki nr 1337 nie mógł powoływać się na dostęp do drogi publicznej wynikający ze służebności ustanowionej na rzecz każdoczesnego jej właściciela przez właścicieli działek o nr 1339/5, 1339/5, 1339/6, 1339/7, 1339/10, 1339/11, 1339/12, 1339/13, 1339/14 i 1339/15 (mocą aktu notarialnego repertorium A numer [...] z dnia [...] marca 2018 r.), albowiem właściciele wskazanych działek w zakresie ustanowienia wskazanej wyżej służebności złożyli obecnemu właścicielowi działki nr 1337 skuteczne oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu. Na powyższą okoliczność skarżący przedłożyli stosowne dokumenty potwierdzające złożenie prawokształtujących oświadczeń. Podkreślenia wymaga fakt, że w zakresie niektórych z tych oświadczeń przed Sądem Rejonowym w [...] I Wydział Cywilny toczą się postępowania w zakresie uchylenia się od skutków prawnych oświadczeń złożonych przez skarżących. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wydanym w sprawie 13 grudnia 2019 r. postanowieniem WSA w Rzeszowie odrzucił skargi wszystkich skarżących, z wyjątkiem skargi W.W. i W.W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Kontrolą Sądu objęta jest decyzja SKO z [...] lipca 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta M. o ustaleniu na wniosek K.G. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na części działki nr 1337 w obr. [...] przy ul. [...] w R. Dokonana przez Sąd pod względem opisanych wyżej kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła do uznania zasadności skargi. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; koreluje z tym prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (pkt 2). W sprawie bezsporne pozostaje, że na terenie objętym planowaną inwestycją nie obowiązuje m.p.z.p., wobec czego jej realizacja - stosownie do art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. - oznacza dla inwestora konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy; zgodnie z tym ostatnim przepisem, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Jej wydanie możliwe jest po ustaleniu, że planowane zamierzenie spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy, tj.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnychi leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak wynika z powyższego, jednym z warunków niezbędnych do ustalenia warunków zabudowy jest posiadanie przez teren na którym ma być realizowana inwestycja dostępu do drogi publicznej; zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., ilekroć jest w niej mowa o "dostępie do drogi publicznej", należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W okolicznościach sprawy zastosowanie znalazł ostatni z wymienionych sposobów dostępu; jak wskazano w decyzji organu I instancji, dojazd do objętej zamierzoną inwestycją części działki nr 1337 został ustalony jako dojazd służebny poprzez działki nr 1346/4, 1346/2, 1344/1, 1339/4, 1339/5, 1339/6, 1339/7, 1339/10, 1339/11, 1339/12, 1339/13, 1348/2 i 1349 (dojazd ten ustanowiony został aktem notarialnym z [...] marca 2018 r., którego kopia znajduje się w aktach administracyjnych sprawy). Zdaniem Sądu, jako istotna w sprawie jawi się podniesiona w związku z tym już na etapie postępowania przed organem I instancji przez pełnomocnika skarżących kwestia wniesienia [...] sierpnia 2018 r. przez E. i B.K. oraz W. i W. W. pozwu o zniesienie tej służebności m.in. z uwagi na okoliczność, że przed przystąpieniem do podpisania aktu notarialnego nie mieli wiedzy, że działki nr 1348/2, 1349, 1337, 1331/6, 1331/2, 1331/3 i 1331/4 mają już zapewniony dostęp do drogi publicznej (ustanowioną przed [...] marca 2018 r. służebnością przez działki nr 1346/4, 1346/2, 1344/1, 1339/4 i 1339/5), jak również że w związku z tym ustanowiona przez nich służebność na rzecz każdoczesnych właścicieli tych działek była dla nich zbędna oraz że gdyby posiadali o tym wiedzę, wówczas służebności tej nie ustanowiliby. W tym kontekście Sąd nie podziela argumentacji Prezydenta M. [...] przedstawionej w postanowieniu z [...] listopada 2018 r. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, iż pozew o zniesienie służebności nie wpłynie na okoliczność spełnienia przesłanek niezbędnych do wydania warunków zabudowy, gdyż nawet w przypadku jego uwzględnienia działka nr 1337 będzie miała dostęp do drogi publicznej. Istotne pozostaje bowiem, że dojazd do działki nr 1337 szlakiem służebnym przez działki nr 1346/4, 1346/2, 1344/1, 1339/4, 1339/5, 1339/6, 1339/7, 1339/10, 1339/11, 1339/12, 1339/13, 1348/2 i 1349 został w wydanej [...] kwietnia 2019 r. przez Prezydenta decyzji o warunkach zabudowy wskazany jako jedyny dojazd z drogi publicznej. Mimo że zasadniczo to od inwestora zależy, w którym miejscu i w jaki sposób zostanie zapewnione połączenie terenu inwestycji z drogą publiczną, a z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wynika, że warunki zabudowy można ustalić dla terenu który na chwilę wydania decyzji posiada dostęp do drogi publicznej, nie sposób nie wziąć pod uwagę, że dostęp ten musi być zapewniony nie tylko w sensie prawnym, ale także faktycznym i mieć charakter realny. Z uwagi na wskazany powyżej pozew o zniesienie ustanowionej służebności drogi koniecznej budzi to w okolicznościach sprawy uzasadnione wątpliwości, na które – abstrahując od ich skuteczności – nakładają się także złożone przez właścicieli działek po których ta służebność przebiega oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu. W zestawieniu z regulacją art. 55 u.p.z.p. postrzeganą w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którą decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, uzasadniało to zastosowanie w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Takim zagadnieniem w okolicznościach sprawy jest zainicjowane wspomnianym pozwem w toku postępowania administracyjnego postępowanie o zniesienie służebności stanowiącej jedyne przewidziane warunkami zabudowy połączenie terenu inwestycji z drogą publiczną, które na dzień wyrokowania w rozpoznawanej sprawie nie zostało jeszcze wg wiedzy inwestora rozstrzygnięte. Nie przesądzając wyniku tego postępowania, może ono rzutować na prawidłowość wydanej decyzji o warunkach zabudowy (pośrednio na taką zależność wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO, stwierdzając, że wynikające z tego ewentualne zmiany w zakresie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej musiałyby zostać potwierdzone wyrokiem sądowym). W tej sytuacji wydane w sprawie decyzje jawią się jako przedwczesne, niemniej kierując się zasadami ekonomii procesowej, Sąd z powodu naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.) uznał za celowe wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko zaskarżonej decyzji SKO, do którego to organu będzie należało poczynienie ustaleń w zakresie mającego znaczenie dla rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji wyniku postępowania o zniesienie służebności przejazdu do objętej inwestycją działki nr 1337 i w zależności od tego wydanie stosownych rozstrzygnięć. Na tym tle ocena zawartych w skardze zarzutów jawi się jako przedwczesna. Powyższe zadecydowało o uchyleniu przez Sąd zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a. O należnych skarżącym kosztach postępowania obejmujących opłacony od skargi wpis (500 zł) orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.