II SA/Rz 1159/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi E. F. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - skargę oddala - Przedmiotem skargi E. F. (dalej w skrócie: "skarżąca") reprezentowanej przez adw. E. W. jest decyzja Wojewody [...] (dalej w skrócie: "Wojewoda") z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] (dalej w skrócie: "Starosta") nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Stan faktyczny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla A. i Ł. W. (dalej w skrócie: "inwestorzy") na planowane zamierzenie inwestycyjne. Decyzja ta została następnie uchylona przez Wojewodę decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...]. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. znak: [...] Starosta działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 – dalej skrócie: "u.p.b.") w zw. z art. 26 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") – zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestorów obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami i urządzeniami budowlanymi, w tym instalacje wewnętrzne, c.o., wodociągowa, kanalizacji sanitarnej i elektryczna z zewnętrznymi /doziemnymi/ odcinkami instalacji: elektrycznej i kanalizacji sanitarnej oraz przyłącza: wodociągowy, kanalizacji sanitarnej i energetyczny - na działkach ew. nr 2132/2 i 2132/1 położonych w obrębie ewidencyjnym [...],w jednostce ewidencyjnej [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności zaś poprzez nienależyte rozważenie kwestii oddziaływania zatwierdzonego projektu budowlanego, na skutek zmiany stosunków wodnych na działce nr 2132/2, na nieruchomość stanowiącą własność skarżącej; 2) art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy celem ustalenia czy i w jakim stopniu, dokonana przez inwestorów zmiana stosunków wodnych na działce nr 2132/2 będzie oddziaływała na nieruchomość stanowiącą własność skarżącej; 3) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie przez organ w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co skutkowało brakiem wszechstronnego wyjaśnienia sprawy odnośnie kwestii szkody, która może zostać wyrządzona nieruchomości stanowiącej własność skarżącej na skutek realizacji zatwierdzonego projektu budowlanego oraz oddziaływania dokonanej przez inwestorów zmiany stosunków wodnych na działce nr 2132/2; 4) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uchybienie zasadzie prawdy obiektywnej i oparcie rozstrzygnięcia na przesłankach innych niż stan faktyczny istniejący w dacie wydawania przez organ decyzji; 5) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanej decyzji mający wpływ na jej treść - błędne ustalenie, że dokonana przez inwestorów zmiana stosunków wodnych na działce nr 2132/2 nie będzie oddziaływała na nieruchomość skarżącej; 6) art. 234 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie; 7) art. 34 ust. 3 u.p.b. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 8) art. 35 ust. 1 i 3 u.p.b. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przytoczył treść przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie, w szczególności art. 32 ust. 4 u.p.b., zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie Wojewody inwestorzy spełnili ww. wymagania, w aktach sprawy zalega bowiem złożony w dniu 19 maja 2020 r. wniosek o pozwolenie na budowę, do którego dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działkami nr 2132/1, 2132/2, położonymi w obr. [...], na cele budowlane. W związku z tym, że na terenie przedmiotowej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, do wniosku dołączono również ostateczną decyzję Burmistrza [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]. Dalej Wojewoda przytoczył treść art. 35 ust. 1 i 3 u.p.b. stwierdzając, że przeprowadzona analiza akt sprawy wykazała, że sporna inwestycja jest zgodna z ustaleniami ww. decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokości głównej kalenicy budynku, wysokości budynku, wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu. Wojewoda stwierdził również, że projektowana inwestycja jest zgodna z przepisami, w tym przepisami techniczno- budowlanymi. A mianowicie, projektowany budynek zlokalizowany jest zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Złożone dokumenty odpowiadają obowiązującym w tym zakresie przepisom, projekt budowlany jest kompletny i został opracowany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia. Wojewoda zaznaczył, że zgodnie z art. 35 ust. 4 u.p.b., w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy, co ma miejsce w rozpoznawanym przypadku, organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu dotyczących naruszenia stosunków wodnych poprzez nawiezienie ziemi na działkę objętą inwestycją, Wojewoda wskazał, że rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę Starosta zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o przeprowadzenie czynności kontrolnych w zakresie ewentualnego rozpoczęcia robót budowlanych związanych z podwyższeniem poziomu terenu i zmianą jego ukształtowania. Pismem z dnia 10 grudnia 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] poinformował Starostę, że przeprowadzone zostały czynności kontrolne na działce nr 2132/2, w trakcie których nie stwierdzono rozpoczęcia robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego. Wojewoda wskazał również, że podnoszona przez skarżącą kwestia dotycząca zmiany stosunków wodnych nie należy do kompetencji organów administracji architektoniczno- budowlanej. W aktach sprawy zalega kopia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] o odmowie uwzględnienia żądania zawartego we wniosku, w sprawie zmiany stanu wody na działce nr 2132/2. Wojewoda ponadto wyjaśnił, że wzdłuż granicy z działką skarżącej inwestorzy planują wykonanie odwodnienia liniowego, zaś autor projektu budowlanego wskazał, że wody opadowe będą odprowadzane powierzchniowo po działce inwestora i nie będą oddziaływać na działki sąsiednie. Powyższe zgodne jest z § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ architektoniczno-budowlany nie jest kompetentny do badania merytorycznej strony dokumentacji, w szczególności takiej, która wymaga wiedzy specjalistycznej, wykonania pomiarów czy obliczeń, ponieważ tym zajmują się konkretni specjaliści posiadający odpowiednie uprawnienia do sporządzenia i wystawienia danej oceny technicznej. W prawie budowlanym obowiązuje bowiem zasada, zgodnie z którą odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu budowlanego ponoszą wyłącznie projektant oraz sprawdzający projekt (art. 20 ust. 4 u.p.b.), a organ weryfikuje dokumentację jedynie w zakresie jej kompletności oraz zgodności z decyzją o warunkach zabudowy i zgodności projektu zagospodarowania terenu z warunkami technicznymi.  W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję Wojewody, zaskarżając ją w całości. Skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu, a ponadto podniosła zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 79 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy celem ustalenia czy i w jakim stopniu, dokonana przez inwestorów zmiana stosunków wodnych na działce nr 2132/2 będzie oddziaływała na nieruchomość stanowiącą własność skarżącej. Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła treść zarzutów a następnie podała, że inwestorzy jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, podjęli na działce nr 2132/2 prace ziemne, które doprowadziły do podwyższenia terenu oraz zmiany jego ukształtowania. Powyższe spowodowało zmianę stosunków wodnych pomiędzy działką nr 2132/2 a działką stanowiącą własność skarżącej, w ten sposób, że wody opadowe z działki nr 2132/2 będą spływać na działkę skarżącej w znacznie większym stopniu i w znacznie większej ilości niż dotychczas, a to z uwagi na znaczną różnicę poziomów gruntu. Powyższe niewątpliwie doprowadzi do powstania szkody na działce skarżącej, w szczególności poprzez jej zalanie w wypadku powodzi bądź też znacznych opadów deszczu. Dalej skarżąca przytoczyła treść art. 234 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne oraz przytoczyła orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące ich prawidłowej wykładni. Następnie skarżąca podniosła, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany nie odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w art. 34 ust. 3 pkt 5 u.p.b., a konkretnie nie zawiera pełnych informacji o obszarze oddziaływania obiektu, które to uchybienie winno skutkować wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz o odmowie wydania pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Sprawa, w której wydano kwestionowaną skargą decyzję prowadzona była w trybie przepisów prawa budowlanego, to jest art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 u.p.b. Wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę oraz o zatwierdzenie projektu budowalnego wpłynął do organu w dniu 18 maja 2020 roku, stąd, stosownie do art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) zastosowano przepisy u.p.b. w brzemieniu sprzed 19 września 2020 roku. Pozwolenie na budowę wydaje się temu, kto złoży w tym przedmiocie stosowny wniosek oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – art. 32 ust. 4 u.p.b. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2 u.p.b., także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 u.p.b. Jeżeli inwestor spełnia wymagania określone przepisami u.p.b. organ nie może odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – art. 35 ust. 4 u.p.b. Na gruncie niniejszej sprawy organy dokonały weryfikacji wniosku inwestora oraz załączonych do niego dokumentów i stwierdziły, że wszystkie wymagane prawem warunki zostały spełnione. Sąd się z tą oceną zgadza. Należy podzielić ocenę, że załączona do wniosku dokumentacja jest zgodna z wydaną w dniu [...] lipca 2018 roku decyzją o warunkach zabudowy. Wszystkie warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego zostały zachowane. Organy w detalach odniosły się do poszczególnych wskaźników, weryfikując je pod kątem zgodności z decyzją o warunkach zabudowy. Co istotne, skarżąca w tej przestrzeni ustaleń i ocen nie formułowała żadnych zarzutów. Nie ma również wątpliwości, że planowana inwestycja przewidziana jest w lokalizacji, która nie narusza postanowień § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z punktu 2 lit. d tiret czwarte decyzji o warunkach zabudowy wynika, że na inwestora nałożono obowiązek zrealizowania przedsięwzięcia w sposób, który nie spowoduje naruszenia stosunków wodnych w terenie – brak możliwości podniesienia poziomu gruntu ponad działki sąsiednie i zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu wody opadowej. W ocenie Sądu i te warunki zostały spełnione. Z zalegającego w aktach projektu budowlanego wynika, że wody opadowe z dachu budynku, placów utwardzonych, dojść i dojazdów zostaną skierowane na nieutwardzony teren działki inwestora. Odwodnienie utwardzeń zostanie zapewnione poprzez ukształtowanie spadków w kierunku trenów zielonych oraz ich przepuszczalną budowę (s. 8 i 10,11,12, 28 projektu). Ukształtowanie terenu działki nie zostanie zmienione, jedynie w obrębie budynku zostaną wykonane skarpy. Dodatkowo inwestorzy wykonali już istniejące ogrodzenie z murkiem zabezpieczającym oraz korytkami betonowymi wzdłuż ogrodzenia w celu zabezpieczenia spływu wód na działkę sąsiednią – działką skarżącej nr 2131 (k. 10 projektu). W tym stanie rzeczy Sąd potwierdza, że planowana inwestycja nie narusza § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który zakazuje dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Podnoszone przez skarżącą konsekwentnie w toku całego postępowania zarzuty dotyczące zmian stosunków wodnych na gruncie ze szkodą dla jej działki, nie znajdują potwierdzenia. Z akt sprawy wynika, iż inwestorzy, w toku realizacji inwestycji, nie wykonywali żadnych robót ziemnych na działce. W 2017 roku, a więc przed wszczęciem postępowania w kontrolowanej sprawie, na działkę została nawieziona ziemia w celu wyrównania nierówności i odpowiedniego ukształtowania terenu – protokół oględzin PINB w [...] z dnia 8 grudnia 2020 roku, pismo PINB w [...] z dnia 10 grudnia 2020 roku. Odnotować należy, iż kwestia zmian stosunków wodnych na gruncie ze szkodą dla działki skarżącej była przedmiotem postępowania w trybie art. 234 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku – Prawo Wodne. Organy obu instancji – Burmistrz [...] oraz SKO w [...] - nie znalazły podstaw do stwierdzenia, że doszło do zmian stosunków wodnych na działce inwestorów ze szkodą dla działki skarżącej. Prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 22 marca 2021 roku, sygn. II SA/Rz 1334/20 oddalono skargę na decyzję SKO w tym przedmiocie. Kwestia ta jest już zatem ostatecznie i prawomocnie rozstrzygnięta. Sąd nadmienia, że ze sporządzonej na potrzeby tego postepowania opinii wynika, że nawiezienie i zniwelowanie ziemi na działce nr 2132/2 w istocie zmniejszyło naturalny spadek terenu w kierunku działki skarżącej, minimalizując stopień ingerencji spływającej na nią wód. Działka skarżącej naturalnie jest położona niżej działki 2132/2. Wykonane przez inwestorów prace ziemne w 2017 roku oraz montaż ogrodzenia z betonowymi korytkami oraz murkiem zabezpieczającym przed ewentualnym przelaniem się wód, zdecydowanie polepszył sytuację skarżącej, jeżeli chodzi o gospodarkę wodną. Zmniejszono spadek działki 2132/2 oraz zamontowano urządzenia przechwytujące wodę spływającą na jej działkę i kierujące ją w innym kierunku – k. 8 akt organu I inst.). Przy takim skonfigurowaniu inwestorom nie można zarzucić, iż planowana przez nich inwestycja narusza postanowienia decyzji o warunkach zabudowy, w zakresie, w jakim stawia wymagania zrealizowania jej bez naruszania stosunków wodnych ze szkoda dla terenów sąsiednich. Podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące naruszenia art. 234 ustawy – Prawo Wodne są pozbawione jakichkolwiek racji. Kontrolowane postępowanie nie dotyczyło uregulowania stosunków wodnych na gruncie, lecz udzielania pozwolenia na budowę, stąd powołany przepis nie miał zastosowania. Kwestia uregulowania stosunków wodnych była przedmiotem prawomocnie zakończonych już postepowań. Podnoszony przez skarżącą zarzut nieuwzględnienia, że jej działka nr 2131 znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji jest nietrafny. Skarżąca brała udział w postępowaniu z wniosku inwestorów właśnie dlatego, że jej działka znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, adekwatnie do postanowień art. 28 ust. 2 u.p.b. Potwierdził to zresztą organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji – s. 2 decyzji. Końcowo Sąd podaje, że wszystkie stawiane prawem wymogi, decydujące o pozytywnym rozpatrzeniu wniosku inwestorów o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwalania na budowę zostały spełnione, w tym w szczególności te, które mają gwarantować, że nie dojdzie do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a więc w tym i dla działki nr 2131. Jednocześnie należy wyeksponować, iż tak organy, jak i Sąd nie są uprawnione i kompetentne do weryfikowania konkretnych rozwiązań projektowych przewidzianych przez projektanta w projekcie architektoniczno-budowlanym. To projektant ponosi odpowiedzialność za to, że zaproponowane przez niego rozwiązania w projekcie realizują wszystkie wymogi stawiane przepisami prawa, w tym i te gwarantujące zachowanie praw podmiotów trzecich. Z tego względu, jeżeli w wyniku zrealizowania inwestycji, dojdzie do zmiany stosunków wodnych na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, nie można wykluczyć wdrożenia procedur przewidzianych art. 234 ustawy – Prawo Wodne. Jest to tryb autonomiczny i niezależny od procedur architektoniczno-budowlanych, a jego przeprowadzenie jest dopuszczalne nawet przy przyjęciu, że inwestycję zrealizowane w zgodzie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Nie jest to jednak kwestia, która można było rozpatrywać, obecnie, przed zrealizowaniem inwestycji, na etapie udzielenia pozwolenia na budowę. Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił – art. 151 P.p.s.a.