II SA/Rz 1159/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 13 listopada 2019 r. nr GK-II.7213.22.2019 w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej J. Z.; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżącej J. Z. kwotę 714 zł /słownie: siedemset czternaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 13 listopada 2019 r. nr GK-II.7213.22.2019 Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 11 marca 2019 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi R., gmina [....], w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 3 ust. 1 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2018 r. poz. 908 z późn. zm.), określanej następnie jako "u.s.w.g." Starosta [....], powołaną decyzją z 11 marca 2019 r., zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi R., gmina [...], o ogólnym obszarze 1 002,2082 ha, poszerzonym o cześć gruntów wsi: P. o pow. 2,0888 ha, Ł. o pow. 0,4859 ha - zgodnie z projektem scalenia sporządzonym i wykazanym na mapie obszaru scalenia oraz rejestrem szacunku porównawczego gruntów po scaleniu z uwzględnieniem zmian wynikających z pozytywnego rozpatrzenia zastrzeżeń do projektu, o których mowa w art. 24 u.s.w.g. Jednocześnie Organ zatwierdził zasady objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, ustalił zakres prac w ramach poscaleniowego zagospodarowania gruntów, ustalił, że uczestnicy scalenia w związku z wydzieleniem im gruntów o mniejszej wartości szacunkowej niż posiadali przed scaleniem otrzymują dopłaty oraz za usunięcie nasadzeń, które znalazły się w nowoprojektowanych pasach dróg i zostaną usunięte podczas zagospodarowania poscaleniowego otrzymują odszkodowania, ustalił, że uczestnicy scalenia z tytułu wydzielenia im gruntów o większej wartości niż posiadali przed scaleniem, są zobowiązani do wpłat w terminie dwóch miesięcy po zakończeniu scalenia, zniósł bez odszkodowania służebności gruntowe przejścia, przejazdu i przegonu ciążące na gruntach poddanych scaleniu, które utraciły dla nieruchomości władnących wszelkie znaczenie, przeniósł prawo bezpłatnego dożywotniego użytkowania z gruntów przedscaleniowych na grunty wydzielone w wyniku scalenia, ujawnione w księgach wieczystych, wygasił prawo dożywotniego użytkowania gruntów w związku ze zgonem wyszczególnionych osób, przeniósł wszelkie obciążenia hipoteczne z gruntów przedscaleniowych na grunty wydzielone w wyniku scalenia ujawnione w księgach wieczystych, przeniósł obciążenia z gruntów przedscaleniowych na grunty wydzielone w wyniku scalenia ujawnione w księgach wieczystych, zatwierdził wykaz zniesienia współwłasności na zgodny wniosek wszystkich zainteresowanych stron oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na interes społeczny oraz wyjątkowo ważny interes uczestników scalenia z uwagi na terminy wykonania następnych etapów prac: zagospodarowanie poscaleniowe, założenie ewidencji gruntów, sporządzenie dokumentacji do ksiąg wieczystych oraz aby uczestnicy scalenia mogli równocześnie objąć w posiadanie wydzielone im grunty w projekcie scalenia. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że postępowanie scaleniowe we wsi R. zostało wszczęte postanowieniem Starosty z dnia 14 października 2015 r. na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia zgodnie z art. 3 ust. 2 u.s.w.g. Postanowieniem tym obszar scalenia gruntów określono na 1 002,19ha, tj. cały obszar wsi w jej granicach administracyjnych. Po przeprowadzeniu konsultacji społecznych Starosta wydał 29 kwietnia 2016 r. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "Scalenie gruntów wsi R., gmina [...], powiat [...], województwo [...]", w której stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Następnie, postanowieniem z 2 marca 2017 r. włączono do postępowania scaleniowego działkę nr [...] o powierzchni 0,4859 ha wsi Ł. celem przeniesienia ekwiwalentu uczestnikom scalenia oraz działki nr: [...] i [...] wsi P. o łącznej powierzchni 2,0888 ha w celu korzystniejszego przeprowadzenia nowo projektowanej drogi dojazdowej i połączenia jej z już wydzieloną drogą gminną. Do prac związanych ze scaleniem gruntów wsi R. Starosta [...] upoważnił pracownika Biura Geodezji i Terenów Rolnych w [...] – Z. K. jako geodetę-projektanta, a w związku z czasową nieobecnością tego geodety do wykonania wymienionych prac Starosta upoważnił innego pracownika wskazanej placówki – M. Ł. Na zebraniu uczestników scalenia w dniu 16 czerwca 2016 r. uczestnicy scalenia wybrali spośród siebie radę uczestników scalenia. Natomiast, postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2016 r. Starosta powołał Społeczną Komisję pełniącą funkcje doradcze przy szacowaniu gruntów, opracowaniu projektu scalenia oraz badaniu zastrzeżeń na szacunek i opiniowaniu zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów. W toku postępowania scaleniowego, na potrzeby prawidłowego przeprowadzenia szacunku porównawczego, dokonano aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów i aktualizacji użytków gruntowych, która została wyłożona do publicznego wglądu zainteresowanym osobom i zatwierdzona decyzją Starosty [...] z 9 lutego 2016 r. Następnie, w dniu 26 października 2016 r. uczestnicy scalenia podjęli uchwałę w sprawie określenia zasad szacunku porównawczego gruntów i ustalili wartość 1 punktu szacunkowego. Z kolei, na zebraniu uczestników scalenia w dniu 14 marca 2017 r. uczestnicy scalenia, podjęli uchwałę o wyrażeniu zgody na dokonany szacunek gruntów. Na podstawie danych z rejestru ewidencji gruntów i budynków wsi R. oraz mapy szacunku porównawczego gruntów, sporządzony został rejestr szacunku porównawczego gruntów przed scaleniem. Geodeta-projektant scalenia w oparciu o złożone życzenia i przy udziale Komisji doradczej w okresie od 9 maja do 24 sierpnia 2017 r. opracował wstępny projekt rozmieszczenia działek tzw. "ustawkę". Wstępny projekt scalenia, po uprzednim indywidualnym zawiadomieniu, został okazany uczestnikom scalenia w dniach od 23 października do 19 grudnia 2017 r. Na okoliczność okazania uczestnicy złożyli stosowne oświadczenia, które zapisano w kartach uczestników scalenia. Uwagi złożone przez uczestników scalenia do wstępnego projektu były przedmiotem opiniowania przez Komisję doradczą w dniach: 16,17 i 23 stycznia oraz 15 lutego 2018 r. W oparciu o wstępny projekt rozmieszczenia działek oraz zgłoszone uwagi uczestników scalenia wykonano projekt szczegółowy, sporządzono mapę obszaru scalenia, opracowano rejestr szacunku porównawczego gruntów po scaleniu i sporządzono szkice wyznaczenia projektu scalenia na gruncie. Projekt scalenia gruntów wyznaczono na gruncie w oparciu o szkice wyznaczenia projektu. Punkty graniczne zastabilizowano znakami granicznymi z betonu, a jako podcentry użyto butelki szklane ułożone do góry dnem. W przypadku, gdy granica przebiegała po istniejących trwałych elementach zagospodarowania terenu, jako znaki graniczne przyjęto te elementy znajdujące się w punkcie granicznym. Projekt scalenia przed jego okazaniem uczestnikom scalenia podlegał kontroli wewnętrznej. W toku realizowanego postępowania scaleniowego, nastąpiła zmiana powierzchni obszaru scalenia z 1 002,19 ha na 1 002,2082 ha. Zaistniała różnica wynika z dokładnego obliczenia powierzchni obiektu scaleniowego na podstawie danych geodezyjnych z pomiaru bezpośredniego granic obrębu, ustalonych w terenie zgodnie z wytycznymi rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 roku w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U z 2011 r. Nr 263, poz. 1572). Projekt po uprzednim indywidualnym zawiadomieniu przez wykonawcę prac został okazany na gruncie uczestnikom scalenia w dniach od 7 maja do 31 sierpnia 2018 r. W tym samym terminie okazano również część opisowo-kartograficzną, tj. mapę obszaru scalenia, rejestr szacunku porównawczego gruntów po scaleniu i zasady objęcia w posiadanie. Z ogólnej liczby 729 pozycji rejestrowych, do okazania zgłosili się uczestnicy z 605 pozycji rejestrowych. Łącznie zgłoszono 39 zastrzeżeń do projektu scalenia. Złożono je bezpośrednio do wykazu zastrzeżeń bądź na piśmie do Starosty. Zastrzeżenia te, w dniach od 5 listopada do 16 listopada 2018 roku, były przedmiotem opiniowania przez Komisję pełniącą funkcje doradcze. Opiniowanie odbywało się w obecności zainteresowanych uczestników scalenia. Zastrzeżenia zgłoszone do okazanego projektu scalenia gruntów przez uczestników scalenia zostały rozpatrzone przez starostę (przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt scalenia) po zasięgnięciu opinii Komisji. Uczestniczka scalenia J. Z. (dalej także: "Skarżąca") złożyła zastrzeżenia dotyczące: przywrócenia drogi gminnej nr [...] do działki poscaleniowej nr [...], ponieważ w okresie zimowym i deszczowym nie ma możliwości dojazdu do swojej działki nowo projektowaną drogą nr [...]. Nie wyraziła zgody na granicę między działkami nr [...] a [...], ponieważ na działce znajdują się orzechy, którym dotychczasowe granice zabezpieczały minimalny odstęp od granicy z sąsiadem. Nie wyraziła też zgody na projektowaną drogę nr [...] przy swojej działce nr [....], ponieważ znajdują się tam drzewa zabezpieczające sad przed porywami wiatru. Organ ustalił następujące okoliczności w zakresie dotyczącym Skarżącej: stary stan - ilość działek 15, pow.: 3,17 ha, wartość: 307,49 pkt, nowy stan - ilość działek 13, pow.: 5,9162 ha, wartość: 509,67 pkt, dopuszczalna odchyłka ± 9,23 pkt. Natomiast po zmianach - ilość działek 14, pow.: 6,3317 ha, wartość: 540,55 pkt. Odnosząc się do powyższego Starosta wskazał, że nowo projektowana droga dz. [...] została zaprojektowana po już istniejącym szlaku jezdnym. Częściowo jest już zaasfaltowana do działki Skarżącej, a w dalszej części zgodnie z warunkami objęcia w posiadanie (załącznik nr 1, pkt.20) będzie utwardzona do zabudowań na działce [...]. Skarżąca będzie miała dogodny dojazd do swojej działki po drodze gminnej. Przywrócenie działki przedscaleniowej [....] jest zbędne, gdyż droga jest użytkowana tylko do działki siedliskowej [....], a w dalszym przebiegu nie istnieje na gruncie. Jej odtworzenie pogorszy gospodarowanie innym uczestnikom scalenia - którzy mają bezpośredni dojazd z działki siedliskowej do działki rolnej - jak również samej Skarżącej, gdyż zgodnie z dotychczasową mapą, jej przebieg jest między należącymi do Niej budynkami. W ocenie Organu, wniesione zastrzeżenie wynika tylko ze sporu pomiędzy sąsiadami co było widoczne przy opiniowaniu zastrzeżenia przez Komisję. Starosta uwzględnił zastrzeżenie nr 2. W odniesieniu natomiast do ostatniego zastrzeżenia podniósł, że zaprojektowana droga [...] i drzewa przy rowie według dotychczasowej mapy nie przebiega po działce Skarżącej, pas drogowy został wydzielony po istniejącym szlaku jezdnym w terenie. Decyzja o ewentualnym przecięciu drzew będzie podjęta przez Radę Sołecką na etapie konsultacji projektu zagospodarowania poscaleniowego. Starosta zwrócił uwagę, że w myśl art. 27 ust. 1 u.s.w.g. projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Warunek ten w niniejszej sprawy został spełniony. Na 1085 uczestników scalenia (729 pozycji rejestrowych) złożono 39 zastrzeżeń na projekt scalenia przez 35 uczestników scalenia. Pozytywnie rozpatrzono 22 zastrzeżenia wprowadzając zmiany do projektu scalenia. 17 zastrzeżeń zostało oddalonych, a projekt scalenia gruntów pozostawiono bez zmian. Skarżąca złożyła od decyzji Starosty odwołanie, w którym wskazała, że nie wyraża zgody na pozbawienie Jej łatwiejszego, a dotychczas jedynego oficjalnie poprowadzonego dojazdu do Jej nieruchomości tj. drogi nr [...] będącej majątkiem gminnym. Nie wyraziła też zgody na wyznaczenie granic działki [...] przy nowo projektowanej drodze oraz na granice działki [...] i [...] w związku z wyznaczeniem słupka wskaźnikowego na tzw. niskim brzegu, zaś drugiego na wysokim brzegu. Wskazała, że o ile słupek na niskim brzegu może jest granicą między działkami, o tyle brak drugiego słupka na tzw. wysokim brzegu nie pozwala na właściwe policzenie powierzchni działki. Wniosła też o scalenie Jej działek nr: [...] i [...]. Wojewoda Podkarpacki, decyzją z 13 listopada 2019 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty. Odnosząc się do zarzutów Skarżącej podniósł, że przed scaleniem posiadała Ona gospodarstwo w działkach nr: [...], [...] (działka siedliskowa), [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 3,17 ha oszacowane na wartość 304,10 punktów szacunkowych. W wyniku scalenia gospodarstwo wydzielono w działkach nr: [....], [...], [...], [...], [...], [...] (działka siedliskowa), [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 6,3717 ha oraz wartości 540,55 punktów. Odchyłka wynosi +233,06 punktów szacunkowych (dopuszczalna odchyłka ± 9,22). Z tytułu przydzielenia gruntów o większej wartości aniżeli posiadała przed scaleniem orzeczono dopłatę pieniężną w kwocie 44767,00 zł. W związku z powyższym Organ stwierdził brak podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. J. Z. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję Wojewody. Wskazała na pozbawienie Jej praw nabytych do korzystania z łatwiejszego dojazdu do posesji dotychczasową drogą gminną [...] ([...]) pomimo, że pozostałe gospodarstwa położone przy tej drodze mają podwójny dojazd zarówno poprzez [...] jak również drogą gminną. Zauważyła, że Jej zabudowania znajdują się najwyżej i w okresie jesienno-zimowym nie sposób dojechać do posesji. Umiejscowiony jest na niej hydrant przeciwpożarowy, co również przemawia za tym by dojazd do niego mógł się odbywać ogólnie dostępną drogą gminną. Decyzja komisji scaleniowej powoduje nierówność uczestników scalenia wobec prawa, co jest niezrozumiałe i krzywdzące, dlatego prosi o korektę tego stanu rzeczy i przedłużenie drogi [...] do Jej działki. Skarżąca nie wyraziła też zgody na wyznaczenie granic działki [...] przy nowo projektowanej drodze w taki sposób, że zmusi Ją to do wycięcia drzewostanu chroniącego sad orzechowy przed warunkami atmosferycznymi i specyficzną w tym rejonie różą wiatrów. Sąsiednie pole zasadzone porzeczką posiada w tym rejonie pusty pas ziemi, zaś Jej drzewa to ekologiczne płuca chroniące przed smogiem. Nie wyraziła także zgody na zaproponowane granice działek: [...] i [...], gdyż takie zmniejszenie działki na rzecz radnego Z. owocuje pozornym zwiększeniem powierzchni z przeznaczeniem na bezuprawową drogę dojazdową przy jednoczesnym usunięciu jednego rzędu posadzonych tam orzechów (z racji zwężenia działki). Pan Z. ma mniejszą powierzchnię działki w tym przypadku, ale nie wiadomo, czy nie dodano mu jej w innych działkach. Do dyspozycji była działka [...] i z niej można było skorygować braki. Skarżąca zaznaczyła też, że w trakcie procesu scalenia prosiła o scalenie działek: [...] i [...] rozdzielonych drogą [...], co nie zostało uwzględnione. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Zauważył, że środek zaskarżenia dotyczy zaprojektowanej w scaleniu drogi gminnej nr [....], w szczególności szerokości tej drogi. Została ona zaprojektowana poprzez wyodrębnienie gruntu obciążonego służebnością gruntową. Za wydzieleniem tej drogi przemawiały zatem względy społeczne, jak i ekonomiczne. Celem postępowania scaleniowego jest poprawienie warunków gospodarowania w rolnictwie, a taką poprawę umożliwia wydzielona droga gminna [...]. Wyrokiem z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 93/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił m. in. skargę J. Z. Następnie jednak Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 30 czerwca 2025 r., sygn. akt I OSK 83/22, uchylił powyższe orzeczenie w części dotyczącej skargi J. Z. i w tym zakresie przekazał sprawę WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania uznając, że sporządzone w tym właśnie zakresie uzasadnienie nie pozwala na kontrolę instancyjną. Nie zawiera ono bowiem wyjaśniania powodów, które legły u podstaw oddalenia skargi w sytuacji, gdy Skarżąca podniosła szereg zarzutów wobec kwestionowanej decyzji. NSA zauważył, że wprawdzie Sąd I instancji przytoczył przebieg postępowania scaleniowego w zakresie udziału w nim Skarżącej, wskazał na jej czynności oraz czynności komisji i Organu. Nie poczynił jednakże w tym zakresie żadnych rozważań natury prawnej, nie wyjaśnił m.in. czy nieruchomości Skarżącej w wyniku scalenia zostaną rzeczywiście pozbawione dostępu do drogi publicznej oraz czy w wyniku scalenia nie dojdzie do pogorszenia warunków korzystania z nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wedle art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez przede wszystkim kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl § 2 powyższego artykułu, kryterium w aspekcie którego się tego dokonuje to zgodność z prawem. Chodzi przy tym zarówno o prawo procesowe, jak i materialne z tym, że prawodawca wprost określił, które z uchybień przepisom prawa skutkują koniecznością wyeliminowania kwestionowanego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Jeśli przedmiotem skargi jest decyzja, to w razie stwierdzenia przyczyn z art. 156 K.p.a. sąd stwierdza jej nieważność (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Natomiast, jeśli zachodzi: naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego czy też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to obowiązkiem sądu jest uchylenie kwestionowanej decyzji w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Sąd orzeka w granicach sprawy i nie jest związany zarzutami skargi, jak też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). W uwarunkowaniach niniejszej sprawy bardzo istotne znaczenie ma jeszcze treść art. 190 P.p.s.a., wedle którego, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dokonywana przez sąd wyższej instancji ocena musi dotyczyć właściwego sposobu rozumienia danej regulacji prawnej, a w konsekwencji prawidłowego jej zastosowania w realiach badanej sprawy. Z kolei, wskazania co do dalszego postępowania stanowią najczęściej konsekwencje oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia stwierdzonych do tej pory wadliwości. Wyrokiem z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 93/20 WSA w Rzeszowie oddalił m. in. skargę J. Z. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z 13 listopada 2019 r. o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wsi R. NSA, uchylając to orzeczenie w takim właśnie zakresie (tzn. co do Skarżącej) i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania - wyrokiem z 30 czerwca 2025 r., sygn. akt I OSK 83/22 - stwierdził nieprawidłowość uzasadnienia, które nie zawiera wyjaśnienia powodów, dla których skargę J. Z. oddalono. Skarżąca w toku postępowania scaleniowego złożyła następujące zastrzeżenia. Zażądała przywrócenia drogi gminnej nr [...] do działki poscaleniowej nr [...], ponieważ w okresie zimowym i deszczowym nie ma możliwości dojazdu do swojej działki nowo projektowaną drogą nr [...]. Nie wyraziła zgody na granicę między działkami nr [...] a nr [...], ponieważ na działce znajdują się orzechy, którym dotychczasowe granice zabezpieczały minimalny odstęp od granicy z sąsiadem. Nie wyraziła też zgody na projektowaną drogę nr [...] przy swojej działce nr [...], ponieważ znajdują się tam drzewa zabezpieczające sad przed porywami wiatru. Uzasadnienie decyzji Starosty przedstawia stanowisko Komisji co do powyższych zarzutów, obejmujące istotne w tym zakresie fakty oraz wydaną w oparciu o to opinię w tym zakresie. W dalszej zaś części Starosta podaje swoje stanowisko co do tego wskazując, że nie uwzględnia zarzutów pierwszego i trzeciego i w tym zakresie projekt scalenia pozostawia bez zmian, natomiast jeśli chodzi o zastrzeżenie drugie, to podejmuje rozstrzygnięcie zgodne z wolą stron i opinią Komisji, wprowadzając do projektu stosowne zmiany. W odwołaniu od rozstrzygnięcia Starosty Skarżąca zarzuciła pozbawienie Jej łatwiejszego, a dotychczas jedynego oficjalnie poprowadzonego dojazdu do Jej nieruchomości tj. drogą [...] o oznaczeniu [...], będącej majątkiem gminnym. Podkreśliła, że droga ta była wykorzystywana tak dla ruchu pieszego, jak i kołowego. Zaznaczyła, że nowo projektowana droga jest "pod górkę" i w okresie zimowym była nieprzejezdna w przeciwieństwie do drogi nr [...]. Dotyczy to także okresu deszczowego. Ponadto, droga nr [...] umożliwia łatwe dotarcie (na wypadek pożaru) do hydrantu znajdującego się na należącej do Niej działce nr [...]. Nadto, wszystkie gospodarstwa znajdujące się przy drodze nr [...] mają zapewniony podwójny dojazd do drogi głównej, w tym właśnie przez tą drogę, a tylko Jej gospodarstwo jest tego pozbawione. Skarżąca zakwestionowała wyznaczenie granic działki nr [...], bowiem granica ta przewiduje wycięcie drzew z pasa ochronnego sadu orzechowego, co przy układzie róży wiatrów jaka tam występuje, naraża Ją na straty w drzewostanie. Skarżąca nie wyraziła zgody na granice działki nr [...] i nr [...]. Poprosiła o zachowanie wielkości Jej działki w granicach użytkowania i wyznaczenie drogi do Jej działek nr: [....] i [...] z drugiej strony działki nr [...]. Skarżąca zwróciła też uwagę, że wnosiła o scalenie należących do Niej działek nr: [...] i [...] i wyznaczenie dojazdu krótszą drogą przy działce nr [...], jednak prośba ta nie została uwzględniona. Wojewoda Podkarpacki w uzasadnieniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starosty podał treść podniesionych przez Skarżącą w toku postępowania scaleniowego zarzutów. Następnie, wskazał, że opiniując zastrzeżenie Komisja doradcza stwierdziła, że droga gminna nr [...] istniała przed scaleniem. W trakcie scalenia zaprojektowano drogę gminną nr [...], która zapewnia dojazd do działki Skarżącej. Nadto, Komisja wyraziła opinię co do przeprojektowania granicy pomiędzy działkami nr: [...] i [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że przed scaleniem Skarżąca posiadała gospodarstwo o łącznej powierzchni 3,17 ha, oszacowane na wartość 304,10 punktów szacunkowych, zaś w wyniku scalenia wydzielono Jej gospodarstwo o łącznej powierzchni 6,3717 ha oraz wartości 540,55 punktów. W związku z tym, że odchyłka wyniosła +233,06 punktów szacunkowych, przy dopuszczalnej wynoszącej ± 9,22, z tytułu przydzielenia gruntów o większej wartości aniżeli przed scaleniem, orzeczono dopłatę pieniężną w kwocie 44 767 zł. W związku z tym Wojewoda uznał, że brak jest podstaw do zmiany zakwestionowanej decyzji. W skardze do WSA Skarżąca ponowiła kwestie dotychczas przez Nią podnoszone. Jak już wyżej zauważono, NSA uchylając poprzednio zapadły w tej sprawie wyrok WSA zwrócił uwagę na brak odniesienia się do tych okoliczności. Rolą organu administracji publicznej jest przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie, która przed nim zawisła. W toku tego postępowania organ stoi na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając przy tym na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 § 1 K.p.a.) W tym celu organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). Postępowanie winno być prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, przy kierowaniu się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 K.p.a.). Organ powinien wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kieruje się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 K.p.a.). Temu służy odpowiednie uzasadnienie wydanej decyzji, które winno składać się z części faktycznej i prawnej (art. 107 § 3 K.p.a.), jak też fragmentu zawierającego odniesienie się do zgłoszonych przez strony w toku postępowania zarzutów. Podkreślić też trzeba, że zgodnie z art. 15 K.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że wymienione wyżej obowiązki spoczywają nie tylko na organie I instancji, ale także na organie odwoławczym, który zobligowany jest do merytorycznego rozpoznania sprawy. Jak stanowi art. 1 ust. 1 u.s.w.g., celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów jest zatem specyficzne, bowiem dotyczy ono krzyżujących się interesów poszczególnych, licznych uczestników scalenia. Organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego - ich zdaniem - rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia, co oczywiście w pełni nie jest możliwe z uwagi często na ich sprzeczność ze sobą. Istotne jest więc, aby każdy z uczestników scalenia otrzymał w jego wyniku pełny ekwiwalent swego gospodarstwa pod względem wartościowym i ilościowym. Decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia jest zatem wynikiem pewnego kompromisu. Częstokroć bowiem kosztem jednej działki, czy też jednego uczestnika scalenia, następuje istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach, uzasadniająca w łącznym rozrachunku przyjęte rozwiązanie. W takich uwarunkowaniach zapadłe rozstrzygnięcia podlegają kontroli pod kątem tego czy nie można im przypisać cechy dowolności, a więc w aspekcie tego, czy w sposób należyty wyważono interes społeczny i interesy poszczególnych uczestników postępowania. Dokonanie oceny w tym przedmiocie nie jest jednak możliwe wtedy, kiedy uzasadnienie wydanej decyzji nie przedstawia toku myślenia organu w wystarczającym zakresie. Tak jest tymczasem w rozpoznawanej sprawie. Jak już to zaznaczono, Skarżąca w odwołaniu od pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia podniosła bardzo konkretne zarzuty wraz z motywami. Wojewoda Podkarpacki omawiając sprawę w części dotyczącej Skarżącej nie odniósł się praktycznie do nich. Podał tylko treść zgłoszonych przez Nią zastrzeżeń. Podniósł następnie, że wobec tego, że uzyskała Ona w wyniku scalenia znacznie większą powierzchnię działek niż ta, którą posiadała przed scaleniem, co skutkowało koniecznością ustalenia dopłaty pieniężnej, to nie było podstaw do zmiany kwestionowanej decyzji Starosty. Uzasadnienie Organu odwoławczego nie przedstawia więc jakichkolwiek wyjaśnień w zakresie podniesionych przez Skarżącą zarzutów. Takie podejście jest zaś niedopuszczalne, bowiem nie pozwala uznać, że skarżona decyzja nie jest dotknięta w tym zakresie dowolnością. Tym samym, decyzja w istocie uchyla się spod kontroli. Istotą zaś działania sądu administracyjnego jest ocena prawidłowości postępowania organu oraz kontrola wydanego w sprawie aktu administracyjnego. Sąd nie może zastępować organu administracji w tym zakresie, a więc dokonywać niezbędnych ustaleń, rozważań, analiz i ocen, gdyż jego ustrojową rolą nie jest rozpoznawanie i rozstrzyganie spraw administracyjnych. Innymi słowy, sprawowanie kontroli działalności organów nie może przybierać postaci orzeczeń merytorycznych zastępujących orzeczenia kontrolowanych podmiotów. Jest to bowiem sprzeczne z istotą kontroli. Najpierw więc to organ winien zaprezentować swoje stanowisko co do istotnych dla sprawy okoliczności, a potem dopiero pogląd w tym przedmiocie może wyrazić sąd. Dlatego też konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody z 13 listopada 2019 r. celem umożliwienia temu Organowi wypowiedzenia się co do szczegółowych zarzutów Skarżącej dotyczących procesu scalenia gruntów. Z uzasadnienia nowo wydanego rozstrzygnięcia Skarżąca winna dowiedzieć się dlaczego zgłaszane przez Nią w toku prac scaleniowych wnioski nie zostały w zdecydowanej większości uwzględnione. Jak już wyżej wskazano, postępowanie scaleniowe jest specyficznym postępowaniem, w którym biorą udział liczni uczestnicy, z często wykluczającymi się interesami. W takiej jednak sytuacji, tym bardziej zasadne jest prawidłowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia, a więc takie, które w wystarczającym stopniu będzie odnosiło się do zgłaszanych przez Stronę kwestii tj. co do poszczególnych rozwiązań przyjętych w procesie scalenia. Uznając zatem, że skarżona decyzja Wojewody narusza przepisy postępowania (art. 7 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono z kolei w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Obejmują one wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie reprezentującego Skarżącą pełnomocnika [480 zł zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.)] oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa i opłatę skarbową od pełnomocnictwa substytucyjnego (34 zł).