II SA/Rz 116/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2015 r. sprawy ze skargi A. G. przeciwko Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w przedmiocie niewykonania wyroku sygn. akt II SA/Rz 280/14. I. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w wysokości 3000 zł /słownie: trzy tysiące złotych/; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. G. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 29 stycznia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga A. G. na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") wyroku Sądu z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. II SA/Rz 280/14. W skardze A. G. wniosła o wymierzenie organowi na podstawie art. 156 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "Ppsa") grzywny w maksymalnej wysokości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej PINB nie wykonał wytycznych WSA zawartych w uzasadnieniu opisanego wyżej wyroku, czym naruszył art. 153 Ppsa. Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2014 r. Sąd uchylił bowiem decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] października 2013 r. nr [...], wydane w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stanu technicznego napowietrznej sieci elektroenergetycznej, zlokalizowanej m.in. na działkach skarżącej. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że umorzenie postępowania nastąpiło przedwcześnie, z naruszeniem zasady wyrażonej w art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; dalej: "K.p.a."). Sąd stanął na stanowisku, że w sprawie zachodzi konieczność powtórnego przeanalizowania zgromadzonego materiału dowodowego oraz rozważenia jego uzupełnienia celem bezspornego ustalenia stanu technicznego elektroenergetycznej linii napowietrznej. Pomimo doręczenia akt w dniu 24 września 2014 r., do dnia wniesienia skargi organ I instancji nie załatwił sprawy i nie podjął żadnych czynności zmierzających do jej załatwienia zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku WSA. Zamiast tego, postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., uchylonym postanowieniem WINB z dnia [...] stycznia 2015 r. zawiesił prowadzone postępowanie, opierając się na pismach A. S.A. Oddział [...], Rejon [...] (dalej: "A.") o podjęciu czynności zmierzających do przeprowadzenia remontu spornej linii elektroenergetycznej, a zatem niewątpliwie nie wykonał wyroku WSA. W odpowiedzi na skargę, PINB wniósł o jej oddalenie. Podał, że wszelkie czynności podejmowane w ponownym rozpatrzeniu sprawy podjęto zgodnie z przepisami K.p.a. i miały one na celu załatwienie sprawy. Wobec podjętych przez A. działań zmierzających do doprowadzenia stanu technicznego odcinka linii elektroenergetycznej i wystąpienia z wnioskiem do Starosty [...] o uzyskanie zgody na wejście w teren nieruchomości skarżącej w celu remontu tej linii, organ zawiesił prowadzone postępowanie w sprawie. Od udzielenia zgody na wejście w teren i wykonania remontu obiektu zależało bowiem rozstrzygnięcie sprawy prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego. Ewentualne uzyskanie przez A. takiej decyzji, a co za tym idzie wykonanie remontu spornej sieci, będzie niewątpliwie miało wpływ na wynik postępowania. Podał, że na dzień sporządzania odpowiedzi na skargę WINB uchylił postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania, a zatem obecnie organ będzie kontynuował postępowanie zgodnie ze wskazaniami WSA. W piśmie z dnia 9 lipca 2015 r. pełnomocnik strony skarżącej opisał skutki niewstrzymania przez PINB eksploatacji linii energetycznej. Natomiast A. G. w piśmie o tej samej dacie uzupełniła skargę o dodatkowe argumenty prawne oraz opis okoliczności faktycznych. Wskazała w szczególności, że wniosek spółki A. o zawieszenie postępowania jest dowodem jej twierdzeniem o złym stanie technicznym sieci elektroenergetycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, co spowodowało konieczność jej uwzględnienia. Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy przypomnieć, iż skarga A. G. dotyczy niewykonania przez PINB prawomocnego wyroku WSA z dnia 18 czerwca 2014 r., o sygn. akt II SA/Rz 280/14. Na jego mocy WSA uchylił decyzję WINB z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] oraz decyzję PINB z dnia [...] października 2013 r. o nr [...]. Na mocy uchylonych przez Sąd decyzji Organy nadzoru architektoniczno – budowlanego umorzyły postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie stanu technicznego napowietrznej linii energetycznej. O skasowaniu przez WSA w/w rozstrzygnięć zadecydowało to, że Organy obydwu instancji naruszyły przepis art. 80 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii przedłożonej przez pełnomocnika skarżącej strony. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy miały dokonać oceny dowodów zgodnie z regułą wynikającą z art. 80 K.p.a. W niniejszej sprawie skarga podlegała rozpoznaniu według założeń wynikających z treści art. 154 P.p.s.a. Otóż w myśl tej regulacji, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Strona skarżąca wykazała w sposób niewątpliwy, że przed wniesieniem skargi skorzystała z przysługującego jej prawa do wezwania Organu o wykonanie prawomocnego wyroku WSA poprzez załatwienie sprawy. W wezwaniu z dnia 30 listopada 2014 r. A. G. zauważa wyraźnie naruszenie przez PINB normy art. 35 § 3 K.p.a. i to w sytuacji, gdy sprawa z jej udziałem toczy się od niespełna 4 lat. Skarga o której mowa w zacytowanym wyżej przepisie ma na celu ukaranie jak i zdyscyplinowanie organu w szczególności w przypadku gdy organ ten po wydaniu przez Sąd wyroku kasacyjnego pozostaje w bezczynności nie wydając w ustawowym terminie aktu lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły a więc nieefektywny. Nie sposób nie zgodzić się ze stanowiskiem literatury prawa, iż sprawa administracyjna po wyroku uchylającym akt lub stwierdzającym jego nieważność powinna być załatwiona bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu między poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnymi działaniami organu powodującymi przewlekłość postępowania lub stan całkowitej bezczynności organu (zob. R. Hauser, O konieczności dyscyplinowania administracji, Dziennik Rzeczpospolita, 5 kwietnia 2011 r., s. 7). Zdaniem WSA, już choćby nieznaczne przekroczenie terminów wyznaczonych w K.p.a., zobowiązuje Sąd do wymierzenia grzywny w trybie art. 154 P.p.s.a. Rola Sądu rozpoznającego skargę na niewykonanie wyroku sprowadza się do ustalenia czy organ załatwił sprawę w terminach określonych w K.p.a., a jeżeli nie, to czy istnieją okoliczności, które usprawiedliwiałyby stan niewykonania prawomocnego wyroku sądu administracyjnego. Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Sądu, iż w niniejszej sprawie PINB nie załatwił w terminach określonych w przepisach K.p.a. sprawy administracyjnej dotyczącej stanu technicznego odcinka napowietrznej sieci elektroenergetycznej niskiego napięcia. Sąd nie doszukał się również przyczyn, które mogłyby usprawiedliwiać zdecydowanie opieszałe działania Organu w sprawie, której początki sięgają końca 2011 r. Prowadzone przez PINB działania trudno też nazwać efektywnymi, bowiem podejmował on czynności w sposób przewlekły, nie sprzyjający realizacji zasady szybkości i prostoty postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 § 1 i 2 K.p.a. O takiej ocenie zadecydowały następujące okoliczności. Opisany wyżej wyrok WSA z dnia 18 czerwca 2014 r. o sygn. akt II SA/Rz 280/14, został doręczony wraz z całością akt PINB w dniu 24 września 2014 r. o czym świadczy pismo WINB z dnia 23 września 2014 r., nr [...]. W tym dniu rozpoczął więc swój bieg miesięczny termin, w jakim Organ nadzoru architektoniczno – budowlanego winien był rozpoznać sprawę zgodnie z wytycznymi WSA i wydać rozstrzygnięcie co do istoty. W tym miejscu nie sposób nie wskazać na treść art. 35 § 3 K.p.a., który stanowi: Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W sprawie dotyczącej stanu technicznego sieci energetycznej, PINB obowiązany był stosować się do tej regulacji bowiem wyjaśnienie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, na co zwrócił uwagę WSA w wyroku z dnia 18 czerwca 2014 r., o sygn. II SA/Rz 280/14. Pomimo tej regulacji oraz czytelnych wytycznych Sądu Administracyjnego, PINB w terminie miesiąca od chwili zwrotu akt administracyjnych nie wydał decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, a co więcej wbrew regulacji art. 36 § 1 K.p.a. nie poinformował Stron postępowania o tym fakcie jak również o przyczynach swej zwłoki. Nie wyznaczono także nowego terminu załatwienia sprawy. Zamiast tego w dniu [...] listopada 2014 r., a więc dwa miesiące od dnia zwrotu akt sprawy wraz z wyrokiem WSA, wydano w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego traktując sprawę z wniosku A. S.A. Oddział [...] Rejon [...] o udostępnienie nieruchomości strony skarżącej jako zagadnienie wstępne. Należy podkreślić, że do chwili wydania tego postanowienia PINB nie podejmował jakichkolwiek czynności procesowych. Postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało na skutek jego zaskarżenia uchylone przez WINB postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. o nr [...]. W przekazanych Sądowi aktach sprawy administracyjnej znajdują się pisma A. S.A. Oddział [...] Rejon [...] zawierające kierowane do PINB wnioski o zawieszenie prowadzonego postepowania, które to wnioski nie zostały przez Organ rozpoznane na zasadach oznaczonych przez ustawodawcę w art. 98 § 1 K.p.a. Biorąc pod uwagę te okoliczności, należało zgodzić się z twierdzeniami strony skarżącej, iż na chwilę wniesienia skargi PINB nie wykonał wyroku WSA skoro nie wydał zgodnej z wytycznymi tego wyroku decyzji administracyjnej w terminach określonych w przepisach K.p.a. Pierwszą czynnością procesową podjętą przez Organ, która rzeczywiście zmierzała do końcowego załatwienia sprawy stanu technicznego sieci elektroenergetycznej, było postanowienie PINB z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] (kserokopia złożona na rozprawie przed WSA, k. akt 61) o nałożeniu na spółkę A. S.A. Oddział [...] Rejon [...] obowiązku wykonania ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego sieci elektroenergetycznej. W rezultacie PINB załatwił sprawę dopiero w dniu [...] maja 2015 r. (decyzja PINB nr [...]), a więc niespełna w terminie 8 miesięcy, licząc od dnia otrzymania prawomocnego wyroku WSA wraz z aktami sprawy. W aktach administracyjnych Sąd nie doszukał się również jakichkolwiek zawiadomień kierowanych do stron na podstawie wspomnianego już art. 36 K.p.a. Ustalone przez WSA fakty w pełni potwierdzają zarzuty skargi A. G. wniesionej na zasadzie art. 154 § 1 P.p.s.a. PINB w chwili wniesienia skargi zachowywał się w sposób oczywiście bezczynny i opieszały, co doprowadziło do znacznego przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy stanu technicznego sieci elektroenergetycznej a więc urządzenia o niebagatelnym znaczeniu dla życia i zdrowia ludzkiego. Podane przez PINB przyczyny nie usprawiedliwiają w żadnym wypadku tak znacznej opieszałości i stanu bezczynności. Wydane przez PINB postanowienie o zawieszeniu postępowania trudno uznać za akt przybliżający końcowe załatwienie sprawy, tym bardziej że wskazane w nim przyczyny zawieszenia nie wyczerpywały przesłanek określonych w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Z tych względów należało uznać, że PINB w sposób rażący naruszył regulację art. 35 § 3 i art. 36 § 1 K.p.a. Stwierdzone okoliczności zobowiązywały WSA do nałożenia na PINB grzywny w określonej w sentencji wyroku wysokości na podstawie art. 154 § 1 i 6 P.p.s.a. W myśl przepisów obwieszczenia Prezesa GUS z dnia 17 lutego 2015 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2014 r. w drugim półroczu 2014 r. (MP, poz. 221), przeciętne miesięczne wynagrodzenie w 2014 r. wyniosło 3308,33 zł. Z wyżej wyłożonych powodów uwzględniono skargę na podstawie art. 154 § 1, 3 i 6 P.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.