II SA/Rz 1160/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) po rozpoznaniu zażalenia M. M. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (PINB) z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania określonego obowiązku. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organu odwoławczego podano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 119 § 1, art. 121 § 1 i § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.), określanej w dalszej części jako "u.p.e.a.". Stan faktyczny niniejszej sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] PINB nakazał M. M. rozbiórkę budynku mieszkalnego położonego na działce nr ewid. 515/3 w N., gmina [...] i uporządkowanie terenu po rozbiórce do dnia 31 października 2011 r. Wobec niewykonania przez zobowiązaną wymienionego obowiązku, PINB skierował do niej w dniu 10 lipca 2013 r. upomnienie wzywające do zastosowania się do treści decyzji z dnia [...] września 2010 r. w terminie 7 dni, pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W związku z tym, że strona nadal nie wykonała przedmiotowego obowiązku, PINB wystawił tytuł wykonawczy i wydał w dniu [...] listopada 2013 r. postanowienie Nr [...] o nałożeniu na M. M. grzywny w wysokości 5 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, którego dotyczy sprawa. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone, zaś sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji postanowieniem WINB z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] z uwagi na niewłaściwie wystawiony tytuł wykonawczy. W następstwie powyższego, PINB w dniu 25 kwietnia 2014 r. wystawił nowy tytuł wykonawczy a w dniu [...] kwietnia 2014 r. ponownie nałożył na M. M. grzywnę w kwocie 5 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji tego organu z dnia [...] września 2010 r., jak też zobowiązał do uiszczenia opłaty egzekucyjnej w kwocie 68 zł. M. M. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie wskazując, że okoliczność w postaci niewykonania nałożonej na nią rozbiórki budynku mieszkalnego nie wynika z jej złej woli, tylko z faktu jej złego stanu zdrowia (osoba niepełnosprawna w stopniu umiarkowanym), z czym związane są częste hospitalizacje i duże wydatki. Do tego doszły jeszcze niekorzystne warunki pogodowe (częste deszcze). Zaznaczyła, że za pieniądze, które była w stanie zaoferować nie znalazła nikogo chętnego do dokonania koniecznej rozbiórki. Podniosła, że nałożenie na nią grzywny w określonej w postanowieniu wysokości jest niewspółmierne do stopnia szkodliwości społecznej czynu, zwłaszcza, że pozostała część budynku jest bezpieczna, bowiem znajduje się na twardym gruncie, a od 3 lat nie ma oznak osuwania się terenu. Poza tym, przedmiotowy budynek stoi w lesie, z dala od innych gospodarstw i tym samym nie stanowi zagrożenia dla ludzi. Dodatkowo, najbliższy teren został ogrodzony taśmą ostrzegawczą z informacją o niebezpieczeństwie i zakazie wstępu. Składająca zażalenie zakwestionowała także sposób naliczenia grzywny jako iloczyn powierzchni zabudowy budynku objętego nakazem rozbiórki oraz 1/5 ceny 1 m.kw. powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Wskazanym wyżej postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. WINB utrzymał w mocy kwestionowane zażaleniem postanowienie organu I instancji podnosząc, że nie znalazł uchybień w podjętych czynnościach egzekucyjnych przemawiających za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Odnosząc się do sposobu wyliczenia grzywny organ podał, że zakwestionowany przez stronę art. 121 § 5 u.p.e.a. nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania ze względu na niemożność ustalenia dokładnej powierzchni zabudowy, bowiem część budynku objętego nakazem rozbiórki uległa zniszczeniu (została oderwana wraz z oberwaną i osuniętą częścią działki, na której budynek jest położony). Pozostała zaś część budynku posiada nierównomierne kształty, które nie pozwalają na jednoznaczne obliczenie powierzchni zabudowy budynku. Dlatego też jako podstawę prawną naliczenia przedmiotowej grzywny przyjęto art. 121 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym grzywna taka nie może przekroczyć 10 000 zł. Zdaniem organu odwoławczego, nie budzi wątpliwości przyjęcie przez organ I instancji, że grzywna w kwocie 5 000 zł doprowadzi do wykonania nałożonego na zobowiązaną obowiązku. Wysokość opłaty egzekucyjnej (68 zł) wynika zaś z treści art. 64a § 1 pkt 1 u.p.e.a. M. M. nie zgodziła się z powyższym postanowieniem i zaskarżyła go do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, ponawiając w całości argumentację zażalenia na pierwszoinstancyjne postanowienie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z powodów przedstawionych w skarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Przedmiotem tej kontroli w myśl art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a. są m. in. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie, a jej kryterium stanowi zgodność aktu administracyjnego z prawem – art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Rozstrzygając sprawę sąd czyni to w jej granicach, nie będąc związany zawartymi w skardze wnioskami, zarzutami, jak też powołaną w niej podstawą prawną – art. 134 § 1 P.p.s.a. Usunięcie skarżonego postanowienia z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie ustawodawca przewidział dla przypadków stwierdzenia naruszenia prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego czy też innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a.). Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia go poprzedzającego (objętego tą kontrolą z mocy art. 135 P.p.s.a.) doprowadziła do konkluzji, że podjęte one zostały z naruszeniem przepisów prawa, co obligowało do ich uchylenia. Niniejsza sprawa dotyczy mianowicie nałożenia na skarżącą M. M. grzywny w celu przymuszenia do wykonania nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego położonego na działce nr 515/3 w N., wynikającego z decyzji organu nadzoru budowlanego z dnia [...] września 2010 r. Grzywna ta orzeczona została w wysokości 5 000 zł w oparciu o art. 121 § 2 u.p.e.a. W uzasadnieniach obydwu zapadłych w sprawie rozstrzygnięć administracyjnych organy zwróciły uwagę, że pomimo, iż zastosowany środek egzekucyjny dotyczy wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym w postaci rozbiórki budynku, to brak jest uzasadnienia do rozpoznania sprawy na podstawie art. 121 § 5 u.e.a. Przepis ten stanowi, że wysokość grzywny, o której mowa w § 4 (tj. nakładanej jednorazowo w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego), to, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Motywując odstąpienie w warunkach niniejszej sprawy od zacytowanego unormowania, a jednocześnie wskazując na zasadność rozstrzygania w oparciu o art. 121 § 2 u.p.e.a. (który przewiduje, że w przypadku osób fizycznych każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł) organy podniosły, że część budynku, którego sprawa dotyczy uległa zniszczeniu tzn. została oderwana wraz z oberwaną i osuniętą częścią działki, na której on istniał. Z uwagi na powyższe nie było – w ocenie organów – możliwości obliczenia powierzchni zabudowy przedmiotowego budynku. Niemożliwym było także ustalenie powierzchni zabudowy pozostałej części budynku wobec jej nieregularnych kształtów. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawiera szczególne rozwiązania dotyczące środków egzekucyjnych odnoszących się do obowiązków o charakterze niepieniężnym wynikających z przepisów prawa budowlanego, w tym obowiązku rozbiórki. Zawarte są one mianowicie w przedstawionych wyżej art. 121 § 4 oraz art. 121 § 5 u.p.e.a. Oprócz unormowanej w powyższych przepisach grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nakazu rozbiórki organ egzekucyjny w celu doprowadzenia do jego wykonania może zastosować jeszcze jeden środek egzekucyjny tj. uregulowane w art. 127- art.135 u.p.e.a. wykonanie zastępcze. Z uwagi na ten wybór oraz zawartą w art. 7 § 2 u.p.e.a. zasadę, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego, rozpoznające konkretną sprawę organy winny w uzasadnieniu wydawanych aktów zawrzeć jakiekolwiek rozważania w tym przedmiocie. Winny zatem umotywować dokonanie w realiach rozpoznawanej sprawy wyboru jednego z przedstawionych wyżej środków egzekucji. PINB, jak też WINB ograniczyły się zaś do stwierdzenia, że w wypadku skarżącej właśnie grzywna w celu przymuszenia to środek najmniej dolegliwy dla niej, bez najmniejszego uzasadnienia w tym zakresie. Jest to pierwsze z uchybień, których dopuściły się wymienione organy. Następnie należy im zarzucić brak podjęcia choćby próby obliczenia powierzchni zabudowy budynku, którego dotyczy niniejsza sprawa w sytuacji, gdy w świetle art. 121 § 5 u.p.e.a. – stosowanego do egzekucji rozbiórki budynku - jest to jeden z dwóch elementów składowych nakładanej grzywny, czego konsekwencją było rozpoznanie sprawy w oparciu o inny przepis tj. zawarty w art. 121 § 2 u.p.e.a. Powyższe świadczy o niezastosowaniu się do reguły postępowania wskazanej w art. 7, z której wynika obowiązek organów podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Jest to tzw. zasada prawdy obiektywnej, skonkretyzowana następnie w art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., nakazujących w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero bowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy (wszelkimi dostępnymi w postępowaniu administracyjnym środkami), odzwierciedlone w uzasadnieniu rozstrzygnięcia administracyjnego (art. 107 § 3 K.p.a.), warunkuje właściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, co łącznie stanowi o legalności tego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie tymczasem przy jej rozstrzyganiu organy oparły się na dwóch protokołach kontroli tj. z dnia 8 lipca 2013 r. oraz z dnia 22 października 2013 r., z których wynika jedynie, że zawarty w decyzji organu nadzoru budowlanego z dnia [...] września 2010 r. obowiązek rozbiórki nie został wykonany. Poza więc arbitralnym stwierdzeniem, że obliczenie powierzchni zabudowy tak całości, jak też części budynku mieszkalnego położonego na działce nr 515/3 w N. nie jest możliwe zarówno PINB, jak i WINB nie podjęły jakichkolwiek czynności, które zmierzałyby do uzyskania przedmiotowych danych. W tym miejscu Sąd wskazuje, że w świetle wynikającej z art. 7 § 3 u.p.e.a. zasady, stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Z kolei z wyrażonej w art. 7 § 2 u.p.e.a. zasady celowości wynika nakaz stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku. Cel postępowania egzekucyjnego to przymuszenie zobowiązanego do wykonania obowiązku, nie zaś wyrządzenie mu dolegliwości w związku z uchylaniem się przez niego od jego wykonania. Wobec powyższego brak jest podstaw do stosowania wobec zobowiązanych większych obciążeń niż to konieczne. Dlatego też w sytuacji, gdy tak jak w niniejszej sprawie, część budynku mieszkalnego, którego ona dotyczy oderwała się na skutek ruchów ziemi w związku z ulewnymi opadami deszczu, do obliczenia grzywny jako środka egzekucyjnego należałoby wziąć pod uwagę jedynie pozostałą tj. nieoderwaną część tego obiektu. Przy ustalaniu powyższego możnaby np. skorzystać z dokumentacji budowlanej przedłożonej w sprawie o uzyskanie pozwolenia na budowę wskazanego budynku. Jak bowiem wynika z decyzji rozbiórkowej, jak też twierdzeń samej skarżącej (zawartych i w zażaleniu i w skardze) nie dopuściła się ona samowoli budowlanej, a rozbiórka jest wynikiem określonego stanu technicznego obiektu. Potrzebne w sprawie informacje mogłaby też zawierać przedłożona przez M. M., jednak nie znajdująca się w aktach sprawy, ekspertyza techniczna, do której przedstawienia została ona zobowiązana postanowieniem PINB z dnia [...] czerwca 2010 r. Istnieje też możliwość zwrócenia się o opinię biegłego, czy wreszcie przeprowadzenia stosownych oględzin, do udziału w których uprawniona byłaby strona i która mogłaby podnosić określone zastrzeżenia co do przyjętego sposobu wyliczenia. Żadnych jednak z wymienionych czynności rozpoznające sprawę organy nie podjęły. W aktach sprawy brak nawet dowodu w postaci protokołu oględzin wskazującego na przytoczoną w uzasadnieniach decyzji organów obydwu instancji niezwykle istotną w sprawie okoliczność (która przesądziła zresztą o takim, a nie innym rozstrzygnięciu tej sprawy), mianowicie dotyczącej częściowego oderwania budynku w związku z wystąpieniem siły wyższej (osuwiska). Tego rodzaju postępowanie należy uznać za niedopuszczalne w świetle rozwiązań proceduralnych, w szczególności wyraźnego brzmienia art. 80 K.p.a., z którego wynika, że dokonanie przez organ oceny, czy dana okoliczność, którą uwzględnia przy rozstrzygnięciu sprawy jest udowodniona, następuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W sprawie niniejszej tymczasem, jak już wskazano, materiału dowodowego w istocie nie ma, poza dwoma niezwykle lakonicznymi protokołami oględzin, wskazującymi jedynie na fakt niewykonania przez skarżącą obowiązku z decyzji z dnia [...] września 2010 r. oraz trzema bardzo nieczytelnymi fotografiami przedmiotowego obiektu. Konkludując należy stwierdzić, że poza zakresem swych ustaleń organy pozostawiły zasadniczą w sprawie kwestię w postaci powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego na działce nr 515/3 w N. Stanowi to o niewątpliwym naruszeniu wymienionych wyżej regulacji z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., które miało oczywisty wpływ na wynik sprawy. W ponownym postępowaniu organ ustali i wyjaśni po pierwsze, który z dwóch dopuszczalnych przez ustawę środków egzekucyjnych będzie najmniej uciążliwy dla strony. Następnie zaś, gdy dojdzie do przekonania, że jest to grzywna w celu przymuszenia, to podejmie wszelkie możliwe próby ustalenia powierzchni zabudowy obiektu, którego dotyczy sprawa (tj. jego pozostałej po osuwisku części, oczywiście po wcześniejszym stosownym udokumentowaniu tego faktu), czego wyrazem będą zgromadzone w aktach administracyjnych sprawy dowody. Dopiero zaś stanowiące wynik tych ustaleń dane będą stanowić podstawę określenia wysokości grzywny. Z podanych względów uchylono objęte skargą postanowienie organu drugiej instancji oraz poprzedzające je postanowienie pierwszoinstancyjne na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie o niewykonalności skarżonego postanowienia do czasu prawomocności niniejszego wyroku znajduje podstawę w art. 152 P.p.s.a.